叶贵仁 连晓晓：“选择式强镇”：镇级行政改革的理论解释

【内容提要】 长期以来，镇级政府的行政管理权限与经济社会发展极不相称，严重制约了地方的可持续发展，在经济发达地区尤为明显。为了改变这种局面，地方政府开展了简政强镇改革，核心便是通过下放权力来扩大镇级经济社会管理权限。但县级政府出于多种因素的考虑，通常选择性地推动改革的实施，可以归纳为“选择式强镇”，其表现形式为地方政府上下级改革目标不一致、注重“形式绩效”的改革过程和县级不合理的权力下放，这种“选择式强镇”揭示了地方行政改革过程中容易出现的问题，同时反映了自上而下治理模式之下的一种灵活变通的行为，更是中央与地方关系的一个缩影。需要从整体意义上进行镇级治理的制度设计，破除改革面临的体制机制障碍，明确镇级政府的职能与机构设置，进一步推动改革进程。

【关 键 词】选择式强镇/经济发达镇/强镇/镇级行政改革

改革开放30多年来，随着经济社会的快速发展，长三角、珠三角、京津冀等城市圈出现了大量经济发达镇。它们的主要特征是：经济总量巨大，每年的财政税收在10亿元以上；人口规模大，常住人口达10万人以上；城市化发展水平高，已经承接了都市圈的部分公共服务职能。但是，受传统的上下级政府间关系及镇级体制设置的束缚，它的权责体系建设远远滞后于市场经济需求，导致公共服务水平低下、条块矛盾突出、社会建设落后等一系列问题。经济发达镇面临的这一体制困境被形象地描述为“镇级的权限、县级的人口、市级的经济”，严重制约了地方经济和社会的发展。为了改变这种局面，广东省、浙江省、江苏省等开展了包括中心镇培育、强镇扩权、富县强镇和经济发达镇体制改革在内的一系列探索，并出台了一系列简政放权的政策，旨在加强镇级公共管理和公共服务能力。然而，在改革的过程中，镇级本应获得更多的支持，却由于改革方案被选择性执行而导致改革效果大打折扣。本文将这一现象归纳为“选择式强镇”，并从镇级行政改革的研究脉络出发，分析其表现形式及作用机制，进而对其作出评价并提出对策建议。

一、镇级行政改革及其研究脉络

第一，镇级行政改革的趋势是强镇，即强调镇级政府作为治理主体的重要地位，应当扩大镇的自主权，将许多由县(县级市)控制的相当一部分权限(决策权、财政权、执法权)下放给镇；将镇变为县(县级市)领导下的基层地方自治组织，扩大其治理空间和自主权，根据其地方性事务的需要自主设立工作机构①。强镇改革的主要难度在于改革方案在执行过程中存在着制度性障碍，上下级政府间的关系亟待厘清。有学者提出强镇扩权改革中存在着诸多问题，如权力下放的合法性不足，重新建构上下级政府间关系的制度障碍，县政府对改革过程的阻碍，以及改革观念尚未达成共识等②。也有学者指出在改革过程中出现矛盾现象：上级部门往往更多地将责任下沉，而权力的下放和配置相对较慢；行政分权较少考虑地方的具体情况，较多体现上级意志，而且会出现周期性的收放集分循环，形成上下级权责关系的“钟摆效应”，导致政府间关系不稳定③。

第二，选择式强镇的理论视角。有学者对顺德简政强镇改革进行了个案研究，提出了“选择式强镇”的观点：即区级政府在简政强镇改革过程中，出于对自身利益的维护，选择性地(在一定范围内增强镇级政府权力与职能)推动改革④。造成这种现象的深层次根源在于改革的动力来源和上下级政府在改革中扮演的角色差异，选择式强镇是自上而下的治理模式所衍生的。有学者认为新的制度安排通常由政治领导人做出，并要求在规定的时间内强制实施，作为下级的地方政府往往担心改革对自身利益造成损失，形式上不能公开反对，却演变成消极抵制，导致改革出现“执行差距”⑤，即下级改革实践者并未完全按照改革设计者的意图来行事，而是做了适当的于己有利的调整。表现在县级和镇级的关系上，即强镇的改革方案被保留性、选择性地执行。除此之外，由于各个地区差异很大，地方政府完成一项制度的落实往往需要较长的时间，并且客观上需要对制度本身进行修正以适应不同地区的需求。所以，地方在执行改革的过程中往往仅实现了“形式绩效”而并非“实质绩效”⑥，表现为部分政策的内容被有意或无意地修改、遗忘甚至忽视。

简政强镇改革的出台是省级政府的任务压力和镇级自身改革需求的双重动力所致，改革可谓势在必行，但是，在具体执行中却出现了与改革初衷相悖的行为。本文将这一现象归纳为“选择式强镇”，即县(县级市、区)级政府在简政强镇改革过程中，出于主观(对自身利益的维护)或者客观(对现实状况)因素的考虑，选择性地(在一定范围内增强镇级政府权力与职能)推动改革的行为。它可以解释近年来我国相应地方政府简政放权、强镇扩权的改革过程，但这不仅仅是行政体制运行过程中出现的问题，深层次上是对传统“自上而下”治理模式的一种灵活变通的行为，更是中央与地方关系的一个缩影。

二、“选择式强镇”的表现形式

改革方针通常是省级政府制定的，虽然规定了执行框架并允许外界监督，但是由于改革精神无法被细致地量化，改革目标也难以被精确地表述，所以给作为改革执行者的县级政府提供了选择的空间。他们往往避开改革的难点，选择县级利益最大化的改革方案，而未充分地考虑到方案在镇级的可操作性及被改革者的声音。“选择式强镇”是县级政府面对基层现实和上级压力双重挑战之下的回应策略，虽然减轻了县级行政资源短缺的压力，却未从根本上解决镇级治理的难题。

(一)上下级改革目标不一致

在改革的实施过程中，地方政府往往出于内在或者外在的压力，对改革方案进行了部分的修改和调整，这一行为导致改革的具体细则与改革精神相悖，产生不同程度的执行偏差，使得改革偏离轨道，无法实现预计目标。例如，2010年6月，广东省《关于简政强镇事权改革的指导意见》提出简政强镇改革的重要原则之一：“加快政府职能转变，减少上级管理事项，扩大镇级经济社会管理权限，强化财力保障，做到权责一致，财力与事权相匹配。”2010年9月7日，顺德区委办公室《关于理顺区镇街道行政管理权限的意见》(顺办发[2010]63号)将这一原则相应阐述为“宏观决策权上移(区级)，微观决策权下移(镇级)”。不难发现两者的侧重点有所不同，广东省的改革文件意在加强镇级财权，扩大镇级自主权；而顺德的改革文件则重在理顺区、镇两级分工，强调镇级微观管理和服务。笔者2012～2014年的调研证实，广东省所提的“加强镇级财力保障”并没有在县级政府改革方案中得到如实的体现，县级把改革重点放在了组织机构的优化和职能的调整上。强镇改革后，镇级的事权不断增加，而财力却没有得到足够的保障，不仅要承担原有的支出项目，支付庞大的各项民生项目和社会管理事务支出，还要承担所下放事权的执行、新增机构运作和人员管理等新增的成本费用，财政压力巨大。由此可见，县级政府对改革精神的选择性贯彻已经阻碍了上级政府改革目标的实现。

(二)注重“形式绩效”的改革过程

县级在“选择式强镇”的过程中往往刻意将改革的内容模糊化以争取更大的选择空间，导致改革的具体举措缺乏有效的论证，更谈不上倾听基层群众的意见，并且县级政府的选择性行为多数是基于自身利益，缺乏对基层实际情况的关注，镇级政府未必能够接受这样的方案。调研发现，上级政府通常在缺乏充分论证的情况下就开展改革，并且仅通过下级政府的工作报告作为判断改革成效的依据，镇级对改革的反馈意见也不能及时得到回应，虽然短期内呈现“大刀阔斧”的景象，但却无法得到长期的有效执行。

另一方面，由上级制定的改革总方案往往是宏观而不具体的，县级政府在执行上有一定难度，却又不得不在规定的时间内完成任务，因而只能“以偏概全”地完成任务。然而，这样的目标落实往往是形式上的，仅仅实现了“形式绩效”而非“实质绩效”⑦，改革没有取得实质性进展，陷入形式主义的困境，打不开突破口。不仅如此，强镇的过程往往伴随着大量行政资源的耗费，包括人力、物力和财力，而“选择式强镇”的过程占用了这些资源却并未实现既定的改革目标，造成极大的浪费。另外，改革的总方案被人为地肢解为局部的、短期的目标，改革的进程被无限期地延长，由此所造成的时间成本也不可估量。

(三)县级不合理的权力下放

由于县级政府和镇级政府在改革中扮演角色的差异，镇级往往处于被动地位，“选择式强镇”更是强化了县级作为改革主导者的地位。县级通常设计更加符合自身利益的改革方案而忽略了镇级经济社会发展的切实需求。我们在调研中了解到，镇级政府普遍认为简政放权已然成为上级政府部门“抛包袱”的事情：把“最难执行”的事情都下放到镇级，然后将“收钱”的项目保留，直接导致镇级工作运行不顺畅、执法威信不足、行政效率低下。具体表现为：下放的权限缺乏相应的配套；权限下放随意性大，有些直接面对群众的事权却不予下放，下放的权限未得到有效的衔接等。更为严重的是，除了执行规定的事权之外，强镇改革之后，县级部门还可以借改革之由直接给镇下达任务以转移县级的压力和风险，极大地增加了镇级的工作负担，严重打乱镇级政府的日常运作，也导致镇级将工作关注点放在完成上级的任务上，忽视了经济社会发展的需要。

三、“选择式强镇”的作用机制

“选择式强镇”是县级政府对改革目标的“过滤”或者“加工”，上级政府的改革精神仅仅得到部分体现；同时，改革方案植根于官僚体制内部，被天然地赋予了合法性；加上县镇两级政府的角色差异和其他外在因素的推动，“选择式强镇”便由此而生。

(一)县镇关系：行政资源再分配

周雪光认为中国行政改革面临的核心难题是权威体制与有效治理之间的矛盾，庞大的官僚体制面临着行政链条过长所带来的高昂交易成本，集中表现在中央管辖权与地方治理权的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对权威体制产生威胁⑧。结合他的研究，本文认为“选择式强镇”正是县级政府在以行政压力为手段的官僚体制之下，主动做出的差异性的、地方性的改革探索。这一行为虽然对官僚体制造成一定的影响，但又因其处在权威体制所允许的范围之内而被赋予了一定的“合法性”。

从县镇两级的关系来看，县级政府对镇级政府具有充分的权威，即便是经过“加工”的改革举措也能得以实施，这为“选择式强镇”的实施提供了条件。首先，在行政逐级发包和属地管理的体制下，镇级作为基层政府，不得不听从县级的命令，承担各项任务⑨。其次，自1984年中央将人事任免权下放到地方之后，县级因此获得了任命镇级官员的充分权威：一方面，极大加强了县级对镇级的干预力；另一方面，也促使镇级干部对县级领导唯命是从，进而又增强了县级领导驱使镇级官员执行各项政策的动力。

由于一定的行政权力在两级政府之间存在着此消彼长的关系，“强镇”在某种程度上意味着“弱县”。强镇改革虽然有助于完善镇级的权力结构，但却潜在地削弱了县级权力。因此，作为改革具体方案的制订者，县级往往出于对自身利益的维护，对改革的方案有所保留、有所调整。在这个过程中，县级政府作为实际操作者，直接决定了改革的政策指向、实施方案和具体操作等重要环节。同时，这种既是“运动员”，又是“裁判员”的特殊身份也为其选择性行为提供了便利。

(二)被改革者缺位：改革方案不合理

从改革方案制定的主体来看，镇级政府作为社会管理和基层公共服务的执行者，直接面对社会的各项事务且具有最丰富的基层经验，却无法参与具体方案的制订，处于被动接受的地位。虽然政府间存在着双向的交流机制，但在实际的运作中，镇级的呼声往往无法完整、准确地向上传递。被改革者在制订方案过程中的缺位也必然导致操作细则的针对性不强，