刘慧 谭艳秋：欧盟碳排放交易体系改革的内外制约及发展趋向

【内容提要】 欧盟碳排放交易体系存在配额价格持续低迷的问题，在其发展过程中，一系列的改革都围绕配额总量的设定和碳价的稳定而进行。欧盟碳排放交易体系的改革受制于国家间利益分歧、欧盟机构协调以及企业立场等内部因素，同时不利的外部环境不仅没有给欧盟提供改革机遇，反而给欧盟的决策能力以及在气候政策上的领导力带来更大的挑战。鉴于改革面临的困境以及碳价持续走低的问题，欧盟碳排放交易体系的未来改革趋向在于：合理设置阶段性减排目标，增强欧盟的行动力。其次，协调成员国在政治经济结构等方面的差异，在政策的制定和实施过程中与成员国形成充分的互动。再次，扩大欧盟碳排放交易体系的覆盖范围，降低企业的履约成本。最后，从长期来看，欧盟日益重视新能源开发和能效提高，强化其气候政策先行者地位。

【关 键 词】欧盟 碳排放交易体系 减排

一、引言

2005年，欧盟推出碳排放交易体系(European Union Emissions Trading Scheme，简称EU ETS)，覆盖了27个成员国和3个与欧盟有密切联系的欧洲国家(冰岛、挪威和列支敦士登)的约1.1万家(电力、冶金和水泥等行业的)主要能源消费企业。2005年至2007年，这一体系正式进入试验性实施期(pilot phase)，2008年至2012年，该体系进入《京都议定书》规定的减排承诺期(commitment phase)，2013年至2020年是该体系的第三期。欧盟碳排放交易体系建立之初是一个分权的体系，在第一、二期的实施过程中，这一体系表现出很多结构性弊端，具体表现在以下方面：其一，“国家分配计划”(National Allocation Plans，NAPs)导致总排放额超额。这一方案规定排放额的设定权在各成员国政府，成员国自主设定本国的排放额，并提交欧盟委员会审核批准，配额总量是各国规定的配额的总和。这一方案导致最终排放配额超出实际排放量，引发2006年春季碳价急剧下滑。其二，免费分配排放配额扭曲了市场。在第一、二期，排放配额主要以免费方式分配给各成员国，为众多企业尤其是电力行业带来额外收益，而消费者所承担的成本却没有改变。其三，欧盟碳排放交易体系与《京都议定书》中的灵活履约机制联系起来，导致外部价格相对较低的碳排放信用被引进欧盟，进一步降低了欧盟内部的碳价，由此无法激励成员国发展低碳经济。①

2008年，欧盟碳排放交易体系改革将成员国的权力在一定程度上让渡给欧盟委员会。2008年1月，欧盟委员会提出了一个欧盟碳排放交易体系改革方案，于同年12月经欧盟理事会和欧洲议会通过，该方案将在第三期开始实施。2009年4月，欧盟正式通过了这一改革指令，即《改进和扩大欧盟温室气体排放配额交易机制的指令》(以下简称《2009年修改指令》)。②改革的核心内容是引入更多的市场机制，并由欧盟委员会统一设定排放配额总量。2009年以后，随着金融危机的爆发以及欧盟在哥本哈根气候大会上的失利，体系的缺陷更多地暴露出来，欧盟在气候政策上的决策力和领导力备受质疑。经济衰退在欧洲引发了大量的碳排放配额过剩，碳价在过去的几年里不断下降。从2012年年底开始，欧盟就在成员国之间进行了无数次的秘密磋商，讨论涉及欧盟碳排放交易救市计划，该提议的主要内容包括停止2013～2015年度对碳排放额度的拍卖，这意味着将9亿碳排放配额从碳排放交易体系中暂时取出，以帮助提高碳价，部分缓解大规模碳排放配额过剩的情况，这一行为被称为“折量拍卖”。该提议最激烈的反对国家是波兰，由于经济发展严重依赖于煤炭，波兰一贯坚决反对任何推高排放价格的政策。2013年，欧盟碳排放交易市场的救市计划没有得到各成员国的批准，欧洲深陷债务危机的泥沼，信用危机和失业率是比碳价更为重要的问题。

目前，欧盟碳排放交易体系正处在其关键的第三期，急需减少在碳信用额市场上的排放配额，提升碳价并控制污染。欧盟碳排放交易体系是欧盟实现《京都议定书》中所承诺的减排目标的主要载体，也是激励可再生能源投资发展的政策工具，这一体系能否有效运行，关系到欧盟在气候问题上的领导权能否稳固。在欧盟碳排放交易体系的改革中，结构性措施包括将欧盟2020年的减排目标由减少20％提升为30％。其他措施包括永久性取消碳信用额度制度，让其他一些行业也加入碳排放交易体系等。深度改革的难点在于欧盟的组织制度，在这一制度下，各国意见达成一致非常迟缓。总之，欧盟在气候问题上的决策能力下降，面临的内外阻力也在上升，各国在改革方案上难以协调一致。

二、欧盟碳排放交易体系改革进程

针对欧盟碳排放交易体系在实施的第一、二期中暴露出的结构性缺陷，欧盟委员会出台了《2009年修改指令》，提出了一个决策权更为集中、市场作用更明显的体系。这一改革结束后，欧盟碳排放交易体系的进一步改革面临着更大的考验，欧盟针对供给过剩的问题不仅采取了短期的应对措施，也提出了长期的制度设计方案。

(一)出台《2009年修改指令》

2009年，欧盟委员会出台了《2009年修改指令》，决定从欧盟碳排放交易体系第三期(2013-2020年)开始，对该体系下受控设施排放配额分配方案在方法和规则上进行重大变革，包括：其一，建立欧盟统一的总量限额制度，以取代原先的“国家分配计划”。在欧盟委员会层面统一限定排放总量，将碳排放配额的设定权由成员国让渡给欧盟委员会，以形成一个决策更为统一的体系。为实现2007年3月提出的减排目标，即2020年排放量比1990年降低20％，比2005年减少14％，欧盟委员会将按照更为严格的线性递减方式减少配额总量，每年减少1.74％，以确保排放总额的稀缺性。③其二，从2013年起，应逐渐实现主要以拍卖方式分配配额。2013年要通过拍卖的方式分配40％的配额总量，到2020年，经拍卖分配的配额必须达到总量的70％。但对于能源生产企业和能源集中型企业将区别对待，前者必须完全以拍卖的方式获得其所需的配额，而后者能够获得一定比例的免费配额，但这一比例应不断降低。同时，给予经济发展水平相对落后以及对碳排放依赖程度较高的国家一定的政策倾斜，如2013年波兰可以获得70％的免费配额，但这一比例必须逐渐下降，直至2020年下降为零。④其三，在引进外部减排信用方面，欧盟碳排放交易体系与《京都议定书》的灵活机制(包括清洁发展机制、联合履约机制等)的对接进行了调整，在一定程度上限制了对外部信用的引进。由于引进的外部信用价格相对较低，会进一步加剧欧盟内部排放配额过剩的状况，《2009年修改指令》规定限制使用清洁发展机制与联合履约机制等项目的减排信用。在第二期，成员国能够通过使用这些项目的减排信用来兑现减排承诺，第二期未使用完的信用额度可以在第三期继续使用，一些最不发达国家的项目信用仍可以引进，除此之外，在第三期不允许再使用外部信用。⑤

(二)减少碳排放配额

2009年改革之后，欧盟碳排放交易体系依旧不完善，最突出的问题是欧盟内部碳排放配额依然供应过量，配额价格持续走低。碳排放交易市场供求不平衡的原因是多方面的，从需求来看，金融危机导致各国生产水平下降，各国对排放配额的需求减少，这是抑制配额价格的重要原因。同时，随着可再生能源的增长以及其他减排政策的出台，市场总体需求进一步降低。⑥从供给来看，大量外部减排信用流入，减少了对内部排放配额的需求，进入第三期后，第二期的排放盈余在第三期仍可继续使用，使供给过量的局面持续下去。供需不平衡使排放配额的价格持续走低，低价格将至少持续到2020年，消极的市场预期进一步阻碍碳价的回升，这样的价格已失去了激励减排的效应，严重影响体系的正常运行。⑦

对此，欧盟不仅提出了临时的应对方案，也积极推进结构性改革，以可持续的方案来应对供应过量问题。从短期措施来看，欧盟委员会提出，通过折量拍卖部分配额或推迟部分配额的拍卖，减少排放配额的拍卖量，来实现供求平衡并提升配额价格，但欧盟委员会的各项提议能够最终通过并得以实施的并不多。2011年，欧盟拟出台一项新的能源效率指令，能效的提高无疑会进一步压低碳价，因此，欧洲议会倡议同时削减排放配额总量，从市场中抽出14亿配额以配合这一能源效率指令，但最终能源效率指令获得通过，但关于碳配额总量的削减的谈判却终止了，其中的主要原因仍是成员国之间的利益分歧。⑧欧盟委员会还建议欧洲理事会推迟碳排放配额拍卖，冻结2013年至2015年期间欧盟内部9亿吨的碳排放配额，以提高碳价，部分缓解大规模碳排放配额过剩的情况。但在2013年4月16日，欧洲议会以334票对315票否决了这一提议，此决策结果进一步影响市场预期，导致碳价下降至每吨2.63欧元。⑨在全球金融危机和欧洲债务危机的影响下，各国利益冲突加剧，一系列的改革措施在成员国之间更难以达成协议，使欧盟“减量提价”的目标一再落空。

从长期措施来看，2014年1月，欧盟委员会提议，自2021年开始建立一个市场稳定储备机制(market stability reserve)，即把一定量的过剩碳排放权在储备(积累额度)中进出，以起到稳定碳价的作用。这一储备机制不仅是为了解决排放配额过剩的问题，也旨在通过体系自动调节拍卖配额的供应量，提升体系应对环境变化的能力。然而，这一提议仍有待欧洲议会和欧盟理事会的通过，才能成为具有法律效力的文件。与此同时，欧盟提出2030年温室气体排放量比1990年减少40％的目标，为实现这一目标，从2021年开始，每年需将总配额削减2.2％，而这一数值在第三期是每年1.74％。这些提议表明欧盟力求以更为技术性的、去政治化的长远方案来解决问题。⑩

三、欧盟碳排放交易体系改革的内外制约

改革势在必行，但欧盟委员会出台有约束力的改革措施日益艰难。欧盟碳排放交易体系改革受制于成员国政府、欧盟机构、企业等内部因素以及国际气候谈判、环境制度、其他国家的政策动向等外部因素。欧盟内部的三个影响因素并非互相孤立，而且，内外因素也不是彼此独立，而是互相影响的。欧盟碳排放交易体系改革作为一项重要的决策内容，其进程不仅受到全球气候政治的影响，也在很大程度上取决于欧盟内部因素，成员国之间的协调、欧盟的行动力以及企业对政策的影响和回应是影响欧盟碳排放交易体系改革的重要因素。

第一，成员国之间的协调。在欧盟碳排放交易体系的改革过程中，成员国政府的立场至关重要。在体系的建立过程中，成员国的利益和立场是影响该体系发展进程的关键因素。在体系建立之初，欧盟之所以采纳一种权力分散的运作方式，在于以英国为代表的大多数成员国认可的是由主权国家规定各自的碳排放量，以保证在进入一个新兴的制度体系时，本国政府可以自主控制体系运作过程中的不确定性。(11)《2009年修改指令》将成员国规定排放量的权力收归欧盟委员会，似乎表明主权国家权力式微而欧盟委员会的作用增强。然而，欧盟委员会之所以能够采取这样的措施，是因为成员国政府通过成本收益分析，认为由欧盟委员会限定排放总额更有效率，由此看来，改革仍然受成员国立场的主导。首先，在“国家分配计划”下，各国规定的排放量的总和已经超过了实际的总排放量，这一分配计划在实际操作过程中不能发挥减排作用。更关键的是，“国家分配计划”的操作过程非常低效，实施成本非常高，且实施的过程缺乏透明度和协调性，如果各国政府将权力让渡给欧盟委员会，可以在一定程度上减轻成员国的负担。随着“国家分配计划”的弊端日益显现，作为欧盟碳排放交易体系改革的先行者，英国最先表示这一分权体系需要改革，推动欧盟委员会确认改革的必要性。(12)可以看出，在欧盟碳排放交易体系的发展过程中，决定其发展方向并推动其改革的关键主体是主权国家。