陈国权 陈晓伟 孙韶阳：选择性执法、非法治化竞争与系统性腐败

[摘  要]政府执法领域的腐败呈多发性、关联性的特征，是我国腐败现象比较集中的领域。地方政府对执法权力的选择性运用引发了经济社会运行中的非法治化竞争，并引发系统性腐败现象。非法治化竞争是指竞争缺乏法治基础、参与竞争各方利益得不到法治保障的竞争状态，具体表现为竞争规则不明晰或得不到严格遵守，发生冲突与争议得不到公正有效的仲裁。系统性腐败是指腐败的发生除了由腐败分子的个人主观原因所导致之外，所在政治系统的制度环境成为诱发腐败的重要原因，具体表现为腐败的多发性，制度关联性和固定模式。共赢、风险、保险、掠夺四种模式解释了系统性腐败的发生机制和系统性腐败产生背后的制度原因。由此产生的非法治化竞争现象在宏观上表现为区域性市场分割与地方间恶性竞争、微观上表现为执法腐败下企业的普遍违法竞争与非制度化生存。

[关键词] 地方政府；选择性执法；非法治化竞争；系统性腐败

一、问题的提出

从近几年我国揭发的腐败案件来看，腐败现象呈现出从个体的“偶发性”腐败向群发性、组织性腐败转变的趋势，表现出“系统性腐败”特征。系统性取意于科学实验中的“系统误差”，意指某些结果的产生无关于单个变量素质、而是来源于系统自身的某类固定原因。本文所说的系统性腐败，是指腐败的发生除了由腐败分子的个人主观原因所致之外，所在政治系统的制度环境成为诱发腐败的重要原因。系统性腐败具体表现为：（1）腐败在某些领域或组织内部呈现出多发性、关联性特征；（2）腐败案件之间存在共同的制度性原因，与所在政治系统的制度缺陷有关；（3）腐败的发生机制、运作方式具有一定的固定模式。系统性腐败形式多样，伴生于我国经济体制改革和社会转型过程，并嵌入到以政府为代表的经济管理主体和以企业为代表的市场主体间错综复杂的关系之内。地方政府是国家经济建设的主体，与企业有着紧密的联系。腐败表现出“系统性”特征，与地方政府长期以来形成的经济管理行为模式密不可分。选择性执法就是当下地方政府在经济管理过程中的普遍现象。这里的地方政府是广义的，不仅指人民政府，还包括地方党委；同时，这里的地方政府不包括省级政府，因为，在经济管理方面，省级政府与其它三级地方政府有明显的差异。我们的观察发现，地方政府的选择性执法与系统性腐败具有明显的相关性。

选择性执法研究的早期成果多集中于美国行政执法情境，多与警察执法与打击犯罪有关，意指公职人员在有效约束权力的基础上对具体事件做出行动或不行动的选择的自由裁量权[1]。拓展到经济领域，La Porta, Allen等认为选择性执法的产生与新兴市场中法律法规通常不完善有关[2]，Becker和Stigler将成本收益模型引入执法中，探讨最优执法的情境[3]。这种意义上的选择性执法，它的主体和研究的关注点都是作为执法者的个体，从而由此引发的腐败问题也多为出于执法者个人道德原因而产生的腐败。国内学者将选择性执法同政府或行政机关的行为联系起来，戴治勇将政府的选择性执法行为描述为：“什么时候严格执行哪部法律，采取什么执法手段，什么时候放松哪部法律的执行，什么时候执行哪个具体的案件，采取什么执法手段，什么时候对哪个案件执行特别对待的视具体情况而定的执法方式”[4]，具体表现为在我国法律法规体系基本建立之时，实际的执法行为却没有严格依据法律法规，时宽时严。在中国现阶段政府仍然拥有强大的经济社会管理权力之下，不仅仅是由立法机关制定的法律，政府出台的规章、政策等常常具有类似法律的效用。此外，政府管制作为发展中国家转型时期应对法律不完备、提高效率的补充，一旦发生管制权力外溢就容易造成腐败的后果。因此探讨地方政府的选择性执法行为，需囊括地方政府对法律、法规、政策的选择性执行和管制的随意性执行，以对中国的特定现象作出更合理的解释。基于这样的界定，学界对于地方政府选择性执法行为的成因研究主要分为三类：一、从法律角度出发，认为法律本身的滞后性、不完备性以及赋予监管机构的剩余执法权力使得作为执法主体的政府得以主动、灵活的实现其执法目标；二、从央地关系以及政府执政的制度环境进行解释，认为地方政府执政环境中制度的不确定性及长期以来形成的非制度化执政模式，使地方政府带有自主性的变通执政行为得以强化；三、从执法成本收益角度出发，分析政府采取不同执法策略以降低成本、获取经济利益、官员晋升等目标。

对于选择性执法引致腐败的原因，多数学者运用寻租理论、博弈理论分析认为政府对微观经济活动的干预、执法体制的混乱与不透明、执法权力缺少制约和监督，令执法者有机会以权谋私产生腐败。也有学者从权力本身性质出发，认为行政权力的手段性、独立性、一元性、时效性和膨胀性特点成为导致腐败的重要原因，具有制度的结构性根源[5]。还有学者从政企关系的角度，探究腐败的发生机制。例如从政府视角，用“政府俘获”理论解释地方政府突破法律法规为某些企业谋取额外利益的行为；从企业视角，研究公司治理中政府角色及其影响；从政企互动视角，用交换理论分析我国政府与企业的交换模式。已有研究的局限之处在于其多集中于对政府或企业单方动机与行为的研究上，而缺少解释选择性执法与腐败之间的内在关联以及由此导致的腐败的系统性原因。

本文在已有研究的基础上，将观察的视角集中于地方政府的执法行为，认为选择性执法是地方政府基于地方或个人利益而对国家的法律、法规、政策作出的选择性执行行为。文章从地方政府的选择性执法现象入手，通过对选择性执法和政企交易为联结的政企互动的微观分析，梳理地方政府选择性执法下系统性腐败的产生模式和非法治化竞争的形成机制，揭示选择性执法同非法治化竞争和系统性腐败之间的相关性及其内在逻辑。本文认为地方政府选择性执法为官员设租和企业寻租提供了有利空间，两者相长以致在经济社会运行的隐性层面产生了系统性腐败现象，在显性层面形成了非法治化竞争局面。

二、地方政府选择性执法及其“系统性”成因

地方政府选择性执法具有以下特点：（1）此类选择性执法行为超越了自由裁量的法律授权范围，很大程度上是对法律法规的扭曲和违背；（2）执法的选择性可以体现在对执法对象、执法内容、执法程度的选择上；（3）从结果来看，尽管地方政府的选择性执法行为在一定的区域和时期内可能为经济发展、社会繁荣起到积极作用，但从全局和长远的发展来看，必然对国家整体利益和长远发展造成损害。选择性执法在税务、工商、环保等具备实际执法权的各级部门中已成为普遍现象，并且在不同的地方政府之间也表现出了相似性。对这种具有普遍性的现象归结为地方官员个人贪婪动机所致是不客观的，其中必然有某些“系统性”的原因，使得地方政府之间、同一组织部门的不同层级之间，不约而同地采取了选择性执法行为。

组织行为学强调组织内部及组织与环境之间的相互作用和动态变迁对组织行为影响的重要性。探究地方政府选择性执法的“系统性”成因，就需要从地方政府所处的外部环境和组织内部寻找原因。对地方政府来说，外部环境的主要影响来源于制度环境，制度环境通过影响组织目标和官员个人目标，从而影响地方政府的行为模式。对于地方政府选择性执法行为的制度环境因素，学界的多项研究已得出普遍一致的结论，在法律层面，法律的滞后性、行政自由裁量权力边界的模糊性以及单一制国家法律统一性和地区之间差异性的矛盾，使得地方政府的能动性受到法律框架的约束；在制度层面，以经济绩效为重心的官员考核晋升制度以及财税分权制度，使得地方政府的经济行为得以强化。这些制度环境因素通过影响地方政府和官员个人目标，进而影响其行为。地方政府既是中央政府的地方代理人，又是地方利益的代表者，这一双重身份决定了地方政府的价值目标具有多元性。同时，地方官员作为地方公共利益的具体代理人，又有着个人的利益和需求。自泰勒提出科学管理理论以来，组织与个人的关系便一直是组织理论探讨的重点，人们也逐渐摒弃了经济学模型中强调理性经济人追求个人利益最大化和政治学模型中强调公共人完全基于公共利益的价值取向两种极端模式，开始认可西蒙“介于完全理性与完全非理性之间的‘有限理性’”管理人理论，组织目标的实现寓于组织成员个人目标的实现之中。因此地方政府组织目标的实现是嵌入地方官员个人目标实现的过程中的，在实际中表现为地方官员既拥有组织人格又拥有个人人格。探究地方政府的选择性执法行为，应既考虑地方政府作为一个整体的组织动机，也考虑政府官员作为代理人的个人动机。当所在制度环境同时给予了政府组织本身和官员个人选择性执法的动机，选择性执法便表现出“系统性”，即官员的组织人格与个人人格在选择性执法这一行为上能够相容，官员可以摒弃因追求个人目标而带来的作为公共服务者的道德压力，更容易地做出选择性执法行为。

在组织层面，选择性执法是地方政府为维持经济增长而应对执法矛盾的手段。在我国，政府既承担公共服务的职能，又承担公共资源开发利用的经营性职能，现阶段地方政府公共服务的水平很大程度上取决于公共资源尤其是土地的开发经营的能力。推动经济增长成为地方政府最重要的任务和使命，在此背景下政府行使执法职能过程中难免遇到一些难以调和的矛盾。其一是中央权威与地方利益之间的矛盾。地方政府本身也具有价值取向的双重性，它既是国家在地方的代理人，也是地方利益的最高代表，经济建设业绩成为地方政府向上获得上级政府肯定、向下获取民众支持的关键因素。然而处于“行为联邦”结构中的地方政府，常常需要面对中央权威与地方利益产生冲突的两难困境，难以在兼顾中央权威和地方利益的情况下取得好的经济建设业绩。作为中央政府法律、法规、政策的执行者，严格执行是对地方政府维护中央权威、履行法律责任的要求。但由于单一制国家法律统一性和地区之间差异性的矛盾，严格执法有时会损害地方利益，并对短期的地方经济增长造成阻碍。反过来，我们观察到在地方政府与中央政府的博弈中，地方的经济能力决定了它与中央政府博弈的能力，经济增速的减缓将会减少地方政府同中央政府讨价还价的筹码。在政治责任与竞争压力的双重力量驱动下，地方政府往往将追求效率设定为首要目标[6]。选择性执法便是地方政府应对此项矛盾的解决方法，对于可能撬动地方利益、削减经济建设业绩的政策规定，地方政府选择以降低标准、缩小范围等方式选择性的执行，以保证地方经济的高速增长。

地方政府执法过程中遇到的另一个重要矛盾是执法成本与社会效益的矛盾。多数情况下，严格执法往往能规范地方经济社会秩序、改善地方市场生态，带来良好的社会效益。但执法同其他活动一样，存在着成本与收益。执法越严格、全面，付出的人力、物力、财力成本就越高昂，成本的付出对地方经济增速的影响可在当下显现；而其收益也就是带来的社会效益的提升却不一定能在当下显现，往往要经历长期过程才能有所反映。面对执法成本与经济增长，地方政府往往会采取选择性执法。例如关停当地污染企业，对地方环境质量的改善、居民健康的提升都将经历较长时间才能体现出来，但对地方政府税收、GDP的影响却能够很快反映，此时地方政府便采取放宽污染查处标准、选择性的查处污染严重企业等选择性执法方式，