丁元竹：社会动员机制：国家治理体系的重要构成

社会动员机制是国家治理体系的重要组成部分。人民群众发挥作用的多少，是衡量国家治理能力的重要标志。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话时强调，要“提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力”，“不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”，对通过发挥人民群众的作用来推进国家治理体系和治理能力现代化提出了明确要求。

社会动员机制是治理体系的重要组成部分

在一个日益复杂的世界里如何决策？如何引导社会沿着正确的方向前进，避免曲折、避免危机？这需要国家治理体系和治理能力的现代化。“治理是关于政府与其他社会组织的互动以及他们如何连接市民。”也就是说，治理体系离不开人民。进一步说，“治理是指一系列的价值、政策和制度，通过这些，一个社会可以来管理它的经济、政治和社会进程”。它是一个国家开发经济和社会资源过程中实施管理的方式，它同时也是制定和实施决策的过程。国家治理体系和治理能力还被界定为一个国家限制和激励个人和组织的规则、制度和实践的框架。所以，国家治理体系和治理能力不仅仅局限于政府，也包括多元角色的互动。这里的“多元角色的互动”就是社会动员，也是发挥人民群众的积极性、主动性和创造性。

当前，我国的社会动员还没有突破“群众反映，领导研究，组织处理”的模式。这种模式的问题在于：一是缺乏公众参与公共政策的制定和决策过程，少有的参与也是被动参与，在多大程度上调动群众的积极性有待考验。二是如果领导不敢于正视和解决问题，不但达不到群众的要求，甚至还会挫伤群众的积极性。三是群众能够广泛积极参与解决问题的会议还不多。现在举行一些联席会议，主要还是政府相关部门参与，解决群众切身利益问题的会议往往没有群众参加。例如，某市街道召开老城区精细化管理联席会议，主要参加者是街道办事处、城区管理局、交通局、交警大队、公安分局。老城区精细化涉及市容环境、人文环境、交通环境、生态环境，具体包括居民摆摊买卖、餐饮、垃圾处理、社区公园等，这些问题没有居民和住区单位的参与如何彻底解决？这类问题只有动员人民群众参与，才能找到答案。说到底，治理体系的完善和治理能力的提升离不开人民的参与，需要激发人民群众的积极性、主动性和创造性。换句话说，就是要建立和完善社会动员机制。

社会动员机制的基础是人民群众的根本利益，包括公共利益。关于人民群众的根本利益，包括公共利益的问题，政府应与人民一道寻求解决方案。国家治理体系和治理能力现代化要求我们走出由政府“掌舵”、人民群众“划桨”的简单治理思路。国家治理体系和治理能力现代化要求，公务员的角色作用就是满足公民的需求和实现他们的利益，而不是通过所谓“掌舵”来坚持特定的发展方向。当今社会中涉及公民利益的公共关系错综复杂、交叉重叠、相互影响，公共政策实际上在这些关系的交流和碰撞中形成。在这个过程中，通过各类群体和利益集团的交锋与妥协，最终形成大家都能接受的公共政策，这样的公共政策是平衡各方利益和交流的混合物，而不仅仅是政府“掌舵”下的直接产物。政府通过议程安排，使各方能够坐到一起，为社区和公共生活面临的问题找到合适的解决方案。在这个过程中，政府和公民一样，都是积极的参与者，社会动员机制的完善意味着传统意义上的管理和控制的思维方式的改革和创新。

社会动员机制的核心是通过公共利益把人民群众团结起来。公共利益需要共同责任。实现公共利益的最佳选择不是某个群体单独做出方案，而是广泛的公众参与。政府的作用是能够把不同的人群和不同的利益集团聚集起来，创造一个无拘无束、真诚相待的对话交流环境，大家共商关系自己切身利益的话题。除此之外，政府还需要通过规制使公共利益的解决方案公平规范，并确保公共利益最大化。也就是说，政府需要引导公民在形成解决公共利益方案的基础上，和社会成员一道去共同实现公共利益。“公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种基于共同价值观的对话。因此，公务员不仅仅是要对‘顾客’的要求做出回应，而且要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。”

必须创造条件使居民准备好承担公共责任，如果人们不太关注政府事务，甚至对社会上的种种弊端熟视无睹，仅仅认为那是官员和政府的事情，人们就不会对公共事务有兴趣，就会局限于一家一户的个体利益，对公共生活和公共福祉也会麻木不仁。

激发社会活力，实现社会动员，就是要引导人民勇于承担起对于国家事业、经济社会发展事务和自身事务的责任，建立起与之相适应的价值观。当前的社会动员，更要从价值层面展开。

社会动员机制要让人民群众参与到政策的实施和评估过程中，重构新的公共服务思路。“新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。”这就告诉我们，以往以公共服务绩效为目标的绩效评估，并不能在真正意义上体现公共意志和公共参与。在现实生活中的政府工作绩效评估，或者通过政府自身的机构，或者通过政府委托的“第三方”――往往由被评估方来安排评估事项，实质上与自我评估几乎没有什么差别。它最终还是回到了一片赞扬声中，只不过是冠以“第三方”的名义而已。政府改革抑或政府简政放权究其实质来说是增进公民的公共利益。公共利益体现在改善公共卫生，促进公共安全，提高环境生态质量，实现人民安居乐业，以及许许多多关系人民群众利益的问题得到解决上，而不是看有关部门工作的投入产出是多么有成效。一句话，政府的工作怎样改进了人民的福祉是一切公共服务绩效评估的核心。必须时刻记住，“‘贯彻’一部宪法比制定一部宪法更困难”。组织效率固然重要，社会效益更加重要。只有在这个意义上，社会动员才可能形成其行政基础。

社会信任是治理体系的价值基础

社会动员机制需要重建人民的信任。只有重建人民的信任机制，才能实现人民群众的广泛参与。2014年8月3日，云南昭通发生地震，造成严重的人员伤亡和财产损失。某市通过网络号召市民捐款，从网络反映的情况看，效果并不理想，据说是“遭到前所未有的抵制”甚至谩骂。为什么政府有关部门的治理机制会出现这样的情况？有网友分析是源自“信任危机”。网络空间是社会的舆情表，这些年，诸如郭美美事件、个别官员的腐败问题以及一些官员的作风极大损害了群众对政府、公务员和社会组织的信任。这些网络舆情反映的社会情绪是不能忽视的社会因素。

重获公民信任要考虑两个方面的问题，一是政府部门必须加强自身的改革和建设，真正为人民群众办事，而且是办实事，努力改善与人民群众的关系，建立血肉之情。正如习近平总书记所讲的：“做人要有人品，当‘官’要有官德。当干部的，不能老是想着自己的升迁，‘莫道昆明池水浅’，一个干部，无论处在什么岗位，只要心系群众，都可以做出一番事业来。”对于群众的冷暖、喜乐不闻不问，得过且过，还想赢得人民的信任和拥护、动员社会力量是不可能的。二是要不断提升网民的认识水平，注意引导网民的情绪，这就需要不断加强与人民的沟通，不能高高在上“做老爷”。把人民视为“群盲阿斗”最终要招致人民的唾弃。推进国家治理体系和治理能力现代化，确实需要考虑一个问题，就是如何与人民群众建立互信的社会关系。

在这一点上，韩国总统朴槿惠的经历也许可以给我们一些启示。朴槿惠在没有当选总统前就告诫她所在的党――大国家党，如果不改变自己的作风，与人民一心一意，是不能获得人民支持的。她说，“在看不到政党改变的情况下，如果还期待国民给予支持，等于是欺骗国民”，随即便退出了大国家党。当时韩国人民因大国家党的腐败而已经对其失望了，如果大国家党不对自身进行改革，就不会得到人民的信任，党的生命也就终止了。为了得到人民的信任，朴槿惠和她所在的党决定搬出极为气派的10层党部大楼，在一个一无所有的空地上筑起了帐篷，她说，“想到当时国民对我们的愤怒与失望，帐篷党舍也算奢侈了”。尽管条件艰苦，但是没有一个人抱怨，大家齐心团结，怀着“不改革不行”的危机意识，力争尽早蜕变成人民信赖的大国家党。为了与腐败绝缘，大国家党不仅把拥有的财产拿出充公，而且对全党成员的作风进行整顿。这些，都是后来的大国家党竞选成功的重要条件。

在一个百姓不信任党和政府的环境下，如何能调动他们参与的积极性？这就回到了一个老问题：人最需要、最看重、最认同、最崇敬、最容易被吸引的东西永远不是钱和物，而是思想、情感、道德、信仰、信念、价值。一个社会只有重视这些东西，才能回归秩序、活力、尊重、和谐，国家治理、政府治理和社会治理的价值基础才能夯实。因此，社会治理和国家治理要跳出用经济建设的方式建设社会的思维框架，逐步把经济的方式与社会的方式结合起来。这是社会建设的重大挑战，要求各级领导干部和各级政府及有关部门，要深刻认识和把握社会发展的规律，掌握社会建设的本质。

对公众关心的问题，政府以及其他公共部门要把公众的利益放在首位，想公众所想，知公众所知，把公众利益作为制定政策和执行政策的核心。就中国当前来说，要实现善治之首要步骤是把根治腐败、扩大就业、消除贫困和社会差别、实现社会风气的根本好转作为党和政府工作的重中之重来抓。

在拓展公共空间中推进治理能力现代化

社会动员包括公民的政治参与、组织成员的组织参与以及公众对于社会生活的参与。社会生活将成为公众参与越来越重要的方式和内容，公众参与是国家治理体系和治理能力的基本内容。公众参与的方式多样，可以是直接参与，也可以通过合法中介参与。国际经验表明，推进国家治理体系和治理能力现代化离不开正确处理政府与人民之间的关系，离不开政府与人民之间真诚和密切的合作。公民的积极、建设性参与及对公共部门权威的自觉认同和尊敬是实现国家治理体系和治理能力现代化的前提和关键。

在这里，我们还要进一步分析大家经常讨论的战争年代的中国共产党是如何贯彻群众路线和动员群众的。我们以土地改革为例，仔细分析就不难发现，党不只是领导人民斗地主、分田地，更是运用理论武装群众，告诉群众革命的道理，使群众了解自己行为的意义，这是思想上的灌输和统一。接着发展组织，通过农会、妇女协会、共青团这些党的外围组织深入群众，发动群众，在思想上和组织上逐渐掌握群众。在斗地主、分田地的过程中建立了新的经济关系，在此之前，党和人民的社会关系已经建立起来了，农民参与土地改革不是一个被动的过程，而是一个主动的过程，一个共同协商、共同参与的过程。在这个过程中，农民有自己的利益，也有自己的理想，利益和理想在参与的过程中结合起来了。当前我们开展的社会动员能否达到这样的水平和程度值得我们思考。

当前，要特别关注互联网在社会生活中的作用。互联网已经深入人们的生活。韩国总统朴槿惠也曾一度通过“迷你窝”这样的社群网站来了解年轻人，与他们接触，动员他们参与社会活动。在《绝望锻炼了我》中她写道，“我们国家的年轻人对政治有多少关心、有何期盼、要如何做才能接近二十几岁的年轻人，关于我的这些提问，有一名大学生说他有个好点子，开始提起‘迷你窝’这种社群网站”。在经营“迷你窝”社群网站的过程中，朴槿惠体会到，不管多么要好的朋友，也很难每天实际碰面。但是如果经营“迷你窝”，就可以在一个虚拟的界面上每天看到朋友，知道对方的心情和生活，这种碰面不仅可以跨越一般意义上的时空，甚至可以跨越国界。这个属于个人生活空间的“迷你窝”实际上也是一个公共空间，不仅可以与亲朋好友交流，也可以反省自己。朴槿惠自己加入了“迷你窝”，深深体会到了它在公共生活和公共领域中意想不到的作用，将其引入到她的收集民意的活动中。自此，“大国家党的网站每月都有新的活动，比如5月家庭月的时候办的家族照片比赛，以及国会议员们秀出自己家庭的活动，吸引了不少人气”。

社会动员，一方面要考虑动员的方式，另一方面，也要考虑群体目标，不同年龄段的群体的生活方式和思考问题的方式是不一样的，这就要求细致的动员方案和技术设计。

（本文作者为国家行政学院决策咨询部副主任、教授）