张芸：我国乡镇公务员行政伦理建设研究――从公共行政的视角审视

内容摘要：乡镇公务员作为国家政策的直接贯彻者，其伦理导向直接影响到基层的社会稳定，以及基层民众对党和国家的认同。公共行政理念以公共责任承担和公共利益维护为价值追求，以"为民务实清廉"为行政伦理导向，在党员干部思想作风建设过程中，以公共行政塑造乡镇公务员的行政伦理是必然要求。但由于我国正处于社会转型期，道德的失约与制度的缺位共同导致了公务员行政伦理的失范。因而，应当通过德性培育与制度约束来保证乡镇公务员的公共行政伦理导向。

关键词：乡镇公务员；行政伦理；公共行政

公务员作为国家公共行政、公共管理和公共服务的主体，承担着国家事务和社会公共事务的管理职能，对于整个国家机器的正常运转、社会秩序的维持、公民权益的维护，发挥着不可替代的作用。乡镇政府作为我国最基层的行政组织，是联结基层群众与国家之间的桥梁和纽带，乡镇公务员是国家政策的最终实践者，也是国家意志得以贯彻的主要载体。乡镇公务员能否遵循"照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病"的群众路线教育实践活动的总要求，秉持"为民务实清廉"的行政伦理导向，能否以"三严三实"严格要求自己，坚持以民为本、忠于职守，能否承担公共职责，为公共利益服务，直接影响到民众对党和国家的认同，以及基层的社会稳定。现代公共行政以公共责任承担和公共利益维护为价值追求，乡镇基层公务员能否秉持公共行政的价值理念，加强自身行政伦理建设，是群众路线教育实践活动和党员干部的作风建设能否取得成功的基础性环节。

一、公共责任与以民为本：公共行政理念对乡镇公务员行政伦理的要求

自1887年美国学者威尔逊《行政学研究》一文发表以来，公共行政问题已开始从政治学中剥离出来，他认为政治与行政是两个相互独立的领域，应该相互分离，"行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。""行政管理是置身于'政治'所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。"威尔逊进而提出，"政治是'在重大而且带普遍性的'方面的国家活动，而'在另一方面'，'行政管理'则是'国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情'。"威尔逊首次提出了政治与行政二分的原则。而古德诺在1900年出版的《政治与行政》一书则对政治与行政二分原则进行了系统的阐发。他认为政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行，"在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。"政治与行政的分离，其价值意义不仅在于理论上，更在于它明确了作为行政管理主体的公务员应本持"政治中立"的原则，不受任何党派、利益集团及个人利益的影响，以公共责任承担和公共利益维护为行为准则，以效率效能的提高保证自身功能的发挥。这也是公共行政理念最本质的内涵。

公共行政理念的提出对我国传统的行政管理体制提出了挑战。传统行政作为政治权力的附庸，行政功能的履行也仅仅是贯彻上级的意志，是为封建王权服务的，是维护个人利益的工具，公共责任和公共利益阙如，民意不受重视，因为"它在根本上是从属于王权和为王权服务的。服务于统治，就是行政的目的，也是它的性质。"进入现代社会以来，中国共产党以"代表最广大人民群众根本利益"为价值理念对公务员的行为进行了诸多约束，"为人民服务"成为衡量公务员行政伦理的重要准则。而在新的历史时期，中国共产党通过深入开展党的群众路线教育实践活动，集中解决群众反映最为强烈并最为深恶痛绝的"四风"问题，要求"一切国家机关工作人员，要克己奉公，勤政廉政，关心人民疾苦，为人民办实事"。不可否认，共产党凭借其对道德制高点的占据，以及对马列主义先进理论的掌握和运用，公务员的行政伦理导向相对传统文官而言发生了重大转变，公共责任意识得到加强。但我们也应该看到，由于在党的意志指导下的公务员系统缺乏"政治中立"，对党和上级负责可能会异化为对党的某些人和上级领导个人负责，因为在我国民主制度还没有健全的情况下，公务员的升迁往往掌握在党和上级领导手中，在个人利益与公共利益的天平上，公务员的行政伦理随时都有滑向个人利益一边的可能。而现代公共行政理念因其"政治中立"原则和公共性导向，则能有效的克服我国公务员行政伦理的失衡。

乡镇基层政府作为我国行政的末梢，乡镇公务员是国家政策的直接执行者，直接面对广大人民群众，其作为也为人民群众所见。因而，基层公务员的行政伦理状况就成为普通民众对我国整个公务员系统行政伦理状况进行评判的微观缩影。基层公务员作为国家政策的直接贯彻者，其伦理导向直接影响到基层的社会稳定，以及基层民众对党和国家的认同。现代公共行政对基层公务员的行政伦理提出了要求，即公共责任承担与以民为本，具体而言，主要体现在以下几个方面。

首先，依法行政是对基层公务员行政伦理的基本要求。基层公务员的行政行为直接面对广大人民群众，基层公务员如果不按照宪法和法律赋予的权限行使权力，而违反法律又不能得到应有的惩罚，就极会出现滥用权力，以权谋私的现象，基层人民群众的合法权益便难以得到保障。因而，基层公务员依法行政不仅可以有效规避基层公务员的违法行为，保障人民权益，也可以保持社会稳定，提高政府形象。

其次，公共责任承担和公共利益维护是基层公务员行政伦理的基本价值导向。公共责任是行政伦理的具体化，是基层公务员必须承担的义务，"作为政府机制构成的行政系统和行政人员，承受行政责任的过程，就是一个承担为国民尽义务的过程，承担起为其服务对象尽责效力、谋取利益的义务。"基层公务员在行政过程中应该具有以民为本的理念，把为人民服务、为人民谋利益作为其行为导向，这也是公共行政公共性的必然要求。

第三，基层公务员也应该坚持效率效能原则。有效性是公共行政理念得以实现的重要抓手，基层公务员在承担起其服务性职责的同时，也应该注意提高自身办事效率，改变拖拉作风，以效能促服务。

第四，公正是公共行政的核心。"行政公正，即是以公共利益为依据，以保障个人的基本权利为前提，均衡各种利益的过程和结果。""公正是公共行政的基本理念，公共行政应该追求公正，保证各种利益的充分发展。"这是公共行政公共利益导向与以民为本的现实体现，因而要求基层公务员本着公正的原则，平衡各种利益关系，做到公平公正。

二、责任缺失与公权私化：我国乡镇公务员行政伦理失范的表现

乡镇政府作为我国最基层的行政组织，是联结基层群众与国家之间的桥梁和纽带，乡镇公务员是国家政策的最终实践者，也是国家意志得以贯彻的主要载体。乡镇公务员的行政伦理导向，是否能做到"为民务实清廉"，坚持以民为本，是否能够忠于职守，敢于承担公共职责，为公共利益服务，直接影响到民众对党和国家的认同，以及基层的社会稳定。而乡镇公务员的行政伦理失范也成为导致近些年来基层矛盾冲突加剧，民众"仇官"心理日益滋长的重要原因。

"公务员的行政道德失范是行政权力的一种异化现象，行政主体往往会置行政道德的规范和原则于不顾，将私人利益凌驾于公共利益之上，不惜损害公共利益，假公权以济私利，导致公共权力的滥用和腐败。"由于我国行政人员的行政伦理建设还相对滞后，特别是基层公务员的行政伦理建设还十分薄弱，导致乡镇基层公务员出现了形形色色的行政伦理失范现象，责任缺失和公权私化是其主要表现。

权责一致是公共行政伦理的基本要求，作为公共权力的执行者，乡镇基层公务员应该履行与其权力相匹配的公共职责，以保证公共权力的公共性质，这也是行政人员行使人民赋予的权力的正当性的必然体现。但在现实生活中我们经常可以看到，基层行政人员把权力异化为凌驾于人民群众之上的力量，尽享权力带来的种种好处，却不愿履行相应的职责。为官一任，造福一方的行政伦理观念在许多基层公务员心中日益淡薄，他们普遍的把自己的职责仅仅狭隘的理解为"对领导负责，完成上级交代的任务"，而置随自己的公职身份所附带的公共职责于不顾，相应的，一些普通公务员把自己的公职身份也仅仅看作与其他职业无差别的"一份工作"和"饭碗"。当然，这种心态既是政治与行政二分带来的必然结果，是传统官本位思想在人们心中日益衰微的表现，但与之相伴随的却是基层公务员公共职责意识的逐渐消退，"对人民负责"、"为人民服务"成为相互间略显滑稽的调侃。"一杯茶、一根烟、一张报纸看半天"，"朝九晚五"等是对公务员现实工作状态的真实写照。据方军2009年对皖北H县六乡镇的调研，有一半以上的乡镇公务员认为在工作时间可以处理自己的私人问题，大多数公务员"工作没有积极性，遇事不作为，被动负责情况增多"。这种现象并非特例，中国社科院政治学研究所调研组2012-2013年先后在山东、福建、陕西、湖北、黑龙江、安徽、湖南、浙江、山西、云南10个省份，对近2482名基层公务员心理状况的问卷调查结果揭示，"79.89%的基层公务员或多或少存在有轻度工作倦怠的现象，而表现出重度工作倦怠的基层公务员比例为6.40%。"而面对基层群众的利益诉求或是相互推诿扯皮，或是缺乏耐心，蛮横无礼，"门难进，脸难看，话难听，事难办"，导致基层群众对基层政府信任度日益降低。公共行政的公共性要求，政府及其行政人员有其责任和义务，运用公共权力为公民和社会提供良好的公共服务，而当前基层公务人员坐、等、看的工作态度，对基层群众疾苦和需求视若无睹的冷漠心态，背离了公共行政公共性和服务性原则。

乡镇公务员行政伦理失范的另一个重要表现就是公共权力的私人化和私利化，这也是公务员公共责任缺失带来的必然后果。公权私化是指行使国家权力的行政人员把公共权力看作自己私有的财产，从而利用公权侵吞公共资源，侵害和损害人民群众的利益以实现个人利益的最大化。对公务员来说，如何处理公与私之间的关系是每个公职人员必须面对的问题，公共利益与私人利益的矛盾也是行政伦理必须要解决的重大难题。公职身份与普通公民是作为国家公职人员的双重身份，就前者而言，公务员应该以公共利益为依归，追求公共利益的最大化；但就后者而言，作为一个个体，每一个人内在都有追逐个人利益最大化的趋向。在这双重矛盾之间，如何运用权力就成了关键，"如果用权为公，就会谨慎对待人民赋予的权力，时时刻刻将人民的利益放在首位，将权力取之于民，用之于民；如果用权为私，就会在利益面前迷失，充当不法商人的保护伞、后台，谋取不正当的好处，损害老百姓的利益"。为公共利益服务是行使公共权力的内在要求，也是公共行政的基本准则。不以公共利益和为民服务为目的的权力行使都是对公共权力的滥用，也是对公共行政公共性的背离。但在现实情况下，行政人员利用公共权力为自己谋取私利的腐败现象普遍存在，基层腐败屡禁不止。据求是理论网报道，基层政府官员"打劫"普通民众的事已是潜规则，一些扶贫款被地方私自截留的事并不少见，"扶贫"成为"劫贫"，"官小贪大"已成为中国腐败的"特色一景"。乡镇公务员的作为为基层群众直观所见，其腐败行为发生在群众身边，随处可见可闻，最为群众深恶痛绝。"小腐败"失去的是"大民心"，"苍蝇式腐败"直接损害了党和国家形象以及公共权力的权威。

三、道德失约与制度缺位：我国乡镇公务员行政伦理失范的根源

"公共行政伦理内含着德性伦理与制度伦理双重维度的统一。