林雪霏：公共政策执行研究中的中国自觉

――评贺东航、孔繁斌《公共政策执行的中国经验》

政策执行是公共政策目标得以实现的根本途径，美国学者艾莉森曾提及“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只有10%，而其余90%取决于有效的执行”。[①]然而政策执行在西方政策科学研究中长期被视为管理性或技术性环节，直至近二十年才承认存在“执行中的政治”。政策执行的政治要素、运行机制与利益博弈深深地嵌入于特有的制度安排与政治结构。要考量执行理论的本土适应性，就需要基于中国的政治生态构建本土化的政策过程理论。贺东航教授与孔繁斌教授的《公共政策执行的中国经验》(曾发表于《中国社会科学》2011年第5期)聚焦于中国深化改革的重大公共政策执行过程，探讨包括党政关系、府际关系与政府治理等具有中国特色制度背景的议题，并淬炼出“高位推动”“层级性治理”与“多属性治理”等具有解释力的执行机制，在近年政策执行本土化研究中堪称开创性的佳作。

一、 以研究方法创新引领理论自觉

科学理论的提出都需要严谨的研究方法支撑。理论与学术的突破与创新常常源生于方法上的创新。现代政治学研究历经行为主义与后行为主义两大阶段，方法的多元化带来了政治理论的多样性，帮助人们不断完善社会政治样态的全貌。然而研究方法具有多层次性，根据公共政策研究的现有文献大致可以区分为具体层面、途径层面和视角层面，分别对应“method”(研究方法)、“approach”(研究途径)、“perspective”(研究视角)。

西方公共政策执行研究的兴起与美国二十世纪六十年代“向贫困宣战”与“伟大的社会”两项政府主导的社会改革计划紧密相关。公共政策研究者发现在“政策形成”与“政策结果”之间并非线性关系，期间存在一个还未打开的黑匣子――“政策执行”的中间环节，于是对“执行”过程的研究开始兴起，其间伴随着新的研究方法而不断深入。中国的政策执行研究相对起步较晚，与西方现有研究相比在研究方法的三个层面上都存在不足。首先，研究方法上主要还是以规范研究为主，缺乏典型案例的实证分析;其次研究途径以自上而下或自下而上的单向研究为主，缺乏两者的综合运用或政策网络分析;再次研究视角较多致力于西方理论的引介，以及在中国场域下的简单套用，基于中国特色(“以党领政”“政策试点体制”等)政治生态和改革实践的研究视角还未进行系统研究，因此，如何将公共政策执行研究与新兴治理理论整合以深化对“中国式”公共政策执行的研究是摆在研究者面前的重要问题。

《公共政策执行的中国经验》一文在研究方法的三层次上都实现了创新。首先作者以自身长期参与和深入研究的“集体林权制度改革”为典型案例，以大量的执行互动描述与数据资料力图还原这个被称为农村“第三次革命”的重大公共政策执行过程。从中总结出深化改革期中国重大公共政策的多元目标属性与层级性特征，恰恰印证了西方研究者提出的政策执行的多面性与“集体行动困境”。然而作者在研究途径上并非简单的线性观察，或自上而下地描述公共政策从中央制定到地方贯彻的过程，或从下而上地关注基层政府的执行机制与具体效果。他基于跨领域改革政策所面临的“条块”治理情景，从纵向和横向两个维度构建了中国特色的政策执行网络，同时突破西方传统政治-行政二分框架进而关注政策试点体制及其“协助机构”，从宏观与微观向结合的视角较为全面地解释中国式的政策执行样态。最后在研究视角上，作者努力探索自西方语境向本土语境的转换之道，这种转换正如学者黄宗智所言“社会科学研究的中国自觉”，有力地解释了改革开放三十年进程中国内重大改革的政策工具――政策实验和政策执行惯例，同时将这种中国经验不囿于传统政策过程研究视野而是将公共政策执行视为政府治理的中间环节进而把公共政策执行研究带入治理视野。

二、 对中国公共政策执行的解读：管理主义或政府治理视角?

政策执行研究目前仍然以管理主义和科学主义为主流。与经济学家采用“完全竞争”模型类似，对于政策执行的研究也从“完美执行”开始，进而分析要创造完美的政策执行所需的内外部条件(或称为影响因素)，例如资源的可获取性、政治可接受度以及要素间的沟通与协调等等。这些影响因素被划分为可控制因素和可能导致困难因素等，在政策过程中被评估影响效果并反思如何重新规划，这是典型的管理主义视角。

然而贺东航教授与孔繁斌教授转变分析视角，从政府治理视角入手。政府治理并非多元共治的协同治理，而是指政府维持稳定秩序并对社会价值进行权威性分配的过程。政府治理视角将政策执行所嵌入的政治体制(例如党政关系)，特有的政策运行实践(例如领导小组、政策试点)等都纳入分析框架，为政策执行的微观行为找到扎实的结构性基础，也为理解中国经济改革与政治发展找到现实依据。因此大大地增强了以往宏观研究视野中中国模式的解释力，填补公共管理与公共政策学科对中国改革发展经验的理论空白。

就如何理解中国特色的政策执行体制，该研究从公共政策的多属性和公共政策执行的层级性横纵两个维度解析这一体制。首先，公共政策的多属性是指公共政策目标的多元化，一项重大公共政策往往牵涉多个公共事务领域，其政策目标可分解为各相关领域的子目标，因此形成一个紧密联系的目标群，该项公共政策的价值和绩效必须经由目标群的检验，缺一不可。作为最大的发展中国家，中国而今所面临的复杂发展环境决定不可能选择西方曾经走过的现代化道路。从摆脱贫困、均衡发展、政治民主、完善市场、复兴文化、社会和谐到生态绿色，这些共时性的发展目标要求政府所制定的公共政策需要覆盖多维属性，而这种多属性特征又需要多领域政府部门的“块块”合作，诸如新型城镇化战略、社会主义新农村建设、全国综合扶贫改革都凸显出政府复线式、综合型的多属性治理。其次，我国公共政策执行的层级性既面临着西方政策执行的层级性“通病”，即执行过程中的失真性，也包含中国行政体制的条条分割问题，后者根源于层级利益的非一致性。下级执行者对于上级政策往往以自身损益为基本考量，以变通、灵活解读政策等方式趋利避害。

贺东航与孔繁斌两位教授根据案例实践的观察，总结出政策执行中针对层级性难题与多属性难题的中国特色执行体制，分别为“高位推动”―“中层协调”―地方落实的层级治理经验与“高位推动”―“任务型小组” ―“部门合作”的多属性治理经验。两种治理经验都是以常设性领导小组或临时性领导小组为协助机构建立中国特色的“沟通模型”。

领导小组作为一种议事协商机制长期存在于中国政治实践中。新中国建立后由于国家各机构间的协调性不足，于是成立领导小组作为高层内部弹性的协商机构。改革开放以后尽管国家职能、管理权限发生巨大变化，但领导小组却因其强大的组织性和灵活的运作方式得以沿用，并且范围愈益扩展，广泛应用于市场监管、公共服务于社会管理等现代治理领域。此文凸显领导小组在政策执行中的“高位推动”功能，其实就是党政权威对碎片化官僚机构的整合以及对社会实际渗透力的强化，主要表现为五个方面：第一发挥协调沟通作用，整合党和政府部门间的观点意见;第二起到“下情上达”作用，汇整和交办社会建议提案;第三减少执行摩擦成本，以党委权威确保执行一致性;第四承担政策执行的监督职能;第五具有强大的政策推动力，具有枢纽机制的特点。

层级性治理和多属性治理加上高位推动形成整体性治理效应，这种整体性治理效应正是我国改革开放以来重大公共政策执行的一个共有逻辑，它在很大程度上压缩了层级性与多属性形成的博弈空间也缓解了碎片化、政策梗阻与政策失真等现象，进而实现公共政策在超大规模治理场域内的基本目标和绩效，同时也回答了“顶层设计―地方试验―政策扩散即政策试点运作体制何以可行?”这些中国模式中的常识问题。

三、 总结：公共政策执行研究的未来方向

面对“政府治理”视角对当下中国政治体制和公共管理体制的影响，政策执行研究突破管理主义的执行完整性为价值趋向，转向以“政府治理现代化”为价值趋向将是公共政策执行研究的未来方向。《公共政策执行的中国经验》于文末提出的整体性治理框架，启示我们将公共政策向内、外两个维度进一步拓展。

就对内而言，政策执行如何突破条块分割的碎片化局面，中央政策如何在经历省、市、县和相四级治理场域而确保落地的真实性，这是政策执行的核心难题。领导小组的“高位推动”是克服此难题的核心机制之一，此外在中国场域的执行实践中是否存在除权力整合外的其他机制，能够将不同层级的政策目标相整合并形成“共容利益”。对外，目前的政策执行主要在封闭的官僚体制内运行，如何引入市场、社会力量重塑政策执行的行动结构，这也是值得探索的话题，通过以公共政策制定和执行为中介的政治关系重塑，探讨如何更好地达成政策绩效并提高政策满意度。相对于国家层面的治理转型，城乡社区治理已经起步，“公共政策执行”出现多种形式，评估这些新型执行形式的绩效将是检验社区治理创新的标准。总之，作为治理运作的政策执行，治理视阈中的政策执行研究将为政府治理现代化提供新方向，这就构成公共政策执行研究的未来方向和中国自觉。

[①] Allsion G T,,Essence of Decision,Boston,Mass:Little Brown,1971,pp176.