张恩韶、文军：论政治参与和政府管理在网络空间的良性互动

20世纪以来，随着网络信息技术的发展，政治理论家开始相信：通过技术手段的革新可以解决民主理念在实践中遇到的问题，特别是社会成员对政治过程的排斥、厌恶和猜忌问题。而网络代表人类迄今为止最先进的技术手段，自然地被人们看作医治民主问题的“灵丹妙药”。人们乐观地认为，网络的出现将拓宽人类社会政治生活的空间，为实践“参与式民主创造新的机遇”[1](P26)，使雅典式的“广场政治”不再是遥不可及的梦想。但是，作为权力（权利）分配的新场域，网络空间民主的表层下面潜藏着无政府主义的暗流。失序的政治参与甚至严重的网络政治冲突都可以在这里找到问题的源头。因此，必须寻求一个恰当的切入点引入政府的管理。问题在于，如何勘定政治参与和政府管理在网络空间的合理边界，使之既能保持社会的活力，又能维护政府的权威？对于这个问题的回答，有赖于对政治参与和政府管理在网络空间运行状态的细致考察。

一、网络空间：政治参与和政府管理的新环境

（一）网络空间的涵义

网络空间（Cyberspace）①，或称赛博空间，是信息技术发展的产物，主要是指“计算机与网络链接的人、机器、信息源互动构成的虚拟社会空间”[2](P1)。至于其确切涵义，学界尚未达成共识性见解，因此，宜采取多维视角对网络空间概念展开分析。首先，从技术发展的角度来看，网络空间是将各自独立的电脑处理节点通过线路联结，通过网络将分散在各处的信息系统联结，使所有资源（包括人、计算机、信息）能够为人的需要所共享的虚拟空间。[3](P97)其次，从社会进步的角度来看，网络空间型塑了一种新的社会形态。这种社会形态类似于尼葛洛庞帝提出的数字化信息空间，是一种“以信息为基本动力，以网络技术为基本手段，以网络经济为维系社会存在和发展的前提，以网络文化改变人类的价值观念和时空观念的新型社会形态”[4](P211)。最后，从政治的角度来看，网络空间主要是作为权力（权利）分配的新场域而存在的。它侧重于分析网络空间对政治制度、政治过程、政治权力、政府管理、国际关系等领域带来的深刻影响。本文拟采纳后一种分析视角，重点讨论网络空间对政治参与和政府管理所施加的影响。

（二）网络空间对政治参与和政府管理的影响

网络空间改变了政治参与和政府管理的传统环境，使政治参与和政府管理呈现出新的特征。

首先，从政治参与来看，随着网络信息技术的发展，网络在人类生产和生活中的作用不断被放大，逐渐渗透到政治领域权力（权利）的分配。实际上，网络已经成为当前一种重要的政治参与手段。作为政治参与手段，网络具有独特的技术优势，一定程度上克服了“广场政治”的缺漏，使直接民主成为可能。具体而言，网络政治参与主要有以下特点：第一，直接性。现代国家建立以来，超大的社会规模使直接民主模式逐渐远离人们的视野。而代议制民主模式成为唯一可行的选择，既保留了平民政治的本质，又赋予政治审议理性的色彩。但是，这种民主模式隐含着一个逻辑悖论：代表被公民授权参政议政，虽然可以抑制大众潜在的非理性，但是代表本身并不是完全利他的，有可能使个人偏好凌驾于公共利益之上。网络政治参与使公民无须选举他人代表自己参政议政，借助计算机网络，公民可以更直接地行使自己的知情权、表达权和参与权。基于这个理由，网络空间甚至被称为政治参与的“自由市场”。第二，平等性。政治参与的公民资格直接关系到民主的广度和深度。传统政治参与模式下，公民虽然享有法律规定的各项政治权利，但是各项政治权利容易因现实条件的掣肘导致虚化。而网络政治参与为公民设置的准入门槛是比较低的。只要达到一定的法律和物质条件，公民都可以参与网络政治，而无须考虑人们在现实社会中的身份、地位、贫富状况。第三，离散性。传统政治参与的信息传播呈纵向层级信息结构，层级过多容易造成信息的失真或扭曲。而网络政治参与的信息处理方式是多中心和离散的，政府并不能完全垄断信息源，公众可以从多种渠道获得信息。

其次，从政府管理来看，网络空间的出现对政府管理的传统模式构成了挑战。从历史进程看，政府管理模式大致分为三种：层级节制型政府管理模式、有限互动型政府管理模式和未来互动型政府管理模式。[5](P16)层级节制型政府管理模式强调组织间的纵向层级控制，便于权力上层统一指挥，但容易使权力的中下层丧失自主性。后两种政府管理模式比较符合网络信息社会的要求，代表着政府管理的发展趋向。较之前者，后两者有以下鲜明特征；第一，服务型的管理理念。在信息网络化背景下，网络技术以其所提供的信息知识和技术手段，在打破传统政府机关的物理组织界限，整合、贯通政府部门各流程的同时，有力地冲击了传统的政府管理理念，服务理念渗透到管理的架构、过程、方式等各个方面。第二，扁平化的管理组织。网络信息技术引发政府管理工具的变革，使政府组织结构呈现出新的形态：组织管理层次趋于减少，管理幅度趋于扩大，政府组织结构从金字塔形向扁平化发展，并且更加具有有机性、灵活性和适应性。第三，人性化的管理方式。网络时代的政府管理人员不再是庞大官僚机器上无关轻重的“齿轮”和“螺丝钉”，而是网络政府最重要的资源，是网络信息技术的有效载体和黏合剂。政府管理只有采取人性化的管理方式，通过对内部人力资源的持续开发，才能达到理想的效果。

二、双重效应：政治参与和政府管理在网络空间的互动效应

（一）网络政治参与对政府管理的正面效应

1.网络政治参与拓宽了公民政治参与的渠道，缓解了政府管理的压力。当公民政治参与的要求超出现有政治参与机制可以容纳的“临界点”时，政治参与机制就要作出适时的调整。网络具有独特的技术优势，能够缓解公民政治参与的“焦渴症”。借助网络工具，公民可以方便快捷地了解到相关的政治信息，并且可以自由地对自己关心的政治问题进行讨论和研究，实现政治参与的目的。另外，网络被视为矛盾的缓冲区。当现实政治参与无法满足公民要求时，网络可以作为一种替代的诉诸手段。如果参与欲望能够在网上得到及时的沟通和疏导，矛盾和危机就可以在网络中得到缓解。

2.网络政治参与为政府了解公众舆论提供了一个技术平台，有助于政府决策的民主化。传统的政府组织机构呈金字塔式结构，只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定。塔底的广大工作人员和社会公众则无了解信息的权利，更无参与决策的权利，决策权在一定程度上成了特权，由于靠经验决策和决策信息不充分导致的决策失误非常多见，常常造成不同程度的损失。网络政治参与可以改善政府决策信息源不足的问题。网络政治的直接性、平等性和离散性等特征，对公众具有极大的吸引力。公众更愿意采纳这种手段，满足自己的参政需求，从而使网络成为汇聚民意的“集散地”。通过网络倾听社会各界的声音，政府可以牢牢地把握公众舆论的动向，并就公众所关心的问题作出回答和决策。网络民意因而成为政府决策的重要依据。

3.网络政治参与有利于加强对政府的社会监督，保证政府权力运行的公开透明。社会监督是保证政府权力公开透明运行的重要监督形式。网络技术的发展有利于实现并强化这一监督机制的效用。网络技术能够简化监督信息反馈的传输渠道。现在的监督信息需要经过繁琐的程序流程才能输往监督部门。造成的后果是，既打消了监督人的积极性，也难以保证监督的时效。计算机网络则不需要这些中间环节。公民只要拥有一个网络终端，就可以在很短的时间内使自己的监督信息传达到监督部门。这将唤起民众极大的监督热情，形成完善的监督网络，从而达到规范政府行为的目的。

（二）网络政治参与对政府管理的负面效应

1.网络政治参与遭遇“数字鸿沟”②，政府管理职能加重。“数字鸿沟”造成网络政治参与主体的分化，部分群体因为经济条件、教育程度或个人偏好的问题被排除在网络政治参与主体之外。理论上平等的网络政治参与权利实际上却限制了公民政治参与的范围。当一部分受过良好计算机教育和拥有先进计算机设备的人充分利用互联网的优势在网上参与政治时，没有能力上网的人将失去更多的政治参与权利，对于他们来说，政治参与的挫折感和无力感将会不断增加，利益和愿望不能得到正常的表达，进而必定导致他们体制外的参与，影响国家的政治稳定。美国未来学家阿尔瓦・托夫勒尖锐地指出：“各个高技术国家的政府所面临的一种潜在可怕威胁来自于国民分裂成信息富有者和信息贫困者两部分，下层阶级和主流社会之间的鸿沟实际是随着新的传播系统的普及而扩大了，这条大峡谷一样深的信息鸿沟最终会威胁到民主。”[6](195)

2.网络政治参与强化了技术官僚的作用，导致政府管理能力进一步削弱。技术官僚是社会结构中一个独特的阶层，其履行政府管理职能的好坏直接关系到政府管理绩效。网络技术的发展，强化了技术官僚的作用。他们不但掌握着行政权力，而且掌握着先进的网络信息技术。这种双重优势可能会造成以下后果：一是技术官僚垄断大部分的信息源，甚至会采取政治欺骗的手法故意散布一些虚假信息，致使网络民意无法真实地反映到政府决策中心，而政府决策则因为缺乏公众认同难以得到实施和贯彻；二是“利用掌握的计算机知识，技术官僚可以按照自己的愿望设计决策模型，可以改变某个程序以使信息或决策符合他们自己的想法，甚至可以在心怀不满时对政治系统进行致命打击”[7](P64)；三是技术官僚通过网络信息把握公众舆论，而不再倚重传统政府部门进行决策，致使政府部门官员因为丧失信息控制权而普遍缺乏参与管理的积极性。但是，他们毕竟是政府决策的直接执行人，决策者与执行人的过度分离，势必造成政府决策执行的效率降低。

3.网络政治参与追求过度的自主性，导致政府管理无法“到场”发挥规范作用。同传统政治参与形式相比，网络政治参与具有更大的自主性，这与网络空间的虚拟性有着密切的关系。网络政治参与的自主性，一定程度上限制了政府管理的范围，有利于社会自生力量的生长。问题在于，网络政治参与并非发生在完全的“私域”空间。如果网络政治参与完全排斥政府管理行为，外在规范力量的虚无将导致其因过度的自由化而陷于失序状态，因为网络自身的规范力量毕竟是有限的。只有合理勘定网络政治参与“私域”与政府管理“公域”的界限，以政府管理为依托，以法律为规范，网络政治参与才能井然有序地进行。

三、路径选择：实现政治参与和政府管理在网络空间的良性互动

（一）加强政府管理，扩大公民有序网络政治参与

为满足公民不断扩大的网络政治参与要求，政府管理必须有所作为，既能照顾公民的参与热情，又能防止过度的政治参与对现有政治秩序的冲击。当前政府管理应该确定以下工作重点：

1.加强信息基础设施建设，实现信息分配正义。网络政治参与导致政治参与主体的分化，一部分人因为各种原因被排除在网络政治之外。虽然相当数量的政治“局外人”有利于保持政治稳定，但从长远来看，这种反民主的状况必须得到改善和根治，否则会有民主的原则被反民主的策略取代的危险。因此，一方面，政府要加强信息基础设施建设，加速整个社会的信息化进程，为网络政治参与打下坚实的物质和技术基础；另一方面，政府还要对信息弱势群体和不发达地区加大投入，普及电脑和网络知识，消除数字鸿沟，进一步唤醒民众的自由、自主、民主、平等的政治参与意识，扩大公民有序的政治参与。