陈国权 毛益民：第三区域政企统合治理与集权化现象研究

摘要：我国开发区、新城、新区、功能区的治理显著区别于城市治理与农村治理，构成了独特的第三区域治理模式。这一模式的核心特征是政府再集权化，具体表现为政企统合，即一种政府与企业统合的制度安排。这种制度安排突破了国家有关法律和政策制度，悖逆了改革开放初期设定的政企分开和分权化的改革发展目标。第三区域开发建设是一种大规模生产公共物品的集体行动过程，其任务属性决定了政府集权化的制度演化逻辑。第三区域集权化战略有助于优化决策和协调、保障开发资金持续投入、克服集体行动困境，进而实现生产效率的最大化。政企统合模式极大地拓展了政府在资本、组织、人员等方面的治理能力，但其治理绩效也呈现出明显的相对性，主要体现在区域经济发展、政府体制改革以及社会秩序维护三个层面。总体而言，地方政府再集权及其政企统合模式，其合理性受区域发展阶段和公共治理领域的限制，而其演变方向则取决于国家治理体制的变迁，包括央地府际权力体制、土地产权体制、公共财政体制以及绩效考核体制等。

关键词：再集权 政企统合 第三区域 公共物品

第三区域，是指以开发区、新城、新区、功能区为典型的治理区域。这类区域实行特殊化的治理形态：在治理环境上，往往起步于城市边缘区或农村地区，市政基础配套设施缺乏；在治理任务上，以开发土地以及其他资源、吸引国内外投资、发展地方经济产业为主；在治理模式上，设立政府派出机构--管理委员会以统筹区域管理，并成立开发投资公司以辅助经营；在治理结果上，实现了从乡村社会向都市社会的快速转变，建构起了地方经济社会发展的新城市空间。因此，第三区域在治理形态显著区别于传统的城市治理和农村治理，形成了我国区域治理中的第三类区域。

作为我国改革的先行区，第三区域接轨国内外市场，形成了相对更为完善的产业环境，吸引投资与技术，并取得了令人惊叹的经济增长绩效，已经成为带动我国经济发展与城市化进程的关键引擎。与此同时，在第三区域治理显著地呈现出集权化：作为上级党委的派出机构党工委和上级政府的派出机构管委会普遍采取合署办公，形成党政合一管委会体制，并与开发投资公司往往高度统合，"两（多）块牌子、一套班子"。这不仅使得纵向权力向上级领导集中，还让横向权力包括企业经营权，向党政一把手集中。

这种制度安排无疑悖逆了改革开放初设立的政治分权化、政企分开的改革构想。邓小平在1980年作的《关于党和国家领导制度的改革》的报告，可以说是我国政治体制改革的纲领性文献，该文强调党和国家领导制度改革的核心之一，就是权力不宜过分集中，克服家长制问题。同时，中央多次出台文件，强调要推进政企分开，杜绝官员在企业兼职，遏制政府对市场的过分干预。可事实却是，在地方政府实践中，即便到了市场化改革已经较为深入的今天，这种党政企集权化运作模式，仍然是新设开发区、新城、新区和功能区等第三区域的首选治理方案。派出管委会、注册投资公司，已经成为地方政府建设第三区域的惯例模式。

在本研究中，我们用"政企统合"来概念化"管委会 +投资公司"这种政府与企业统合的治理模式，这种治理模式在本质上是一种政府组织，但兼具企业组织的管理和运行方式。

那么，该如何认识第三区域发展中的再集权逻辑？政企统合又为何会成为地方政府如此亲睐的治理模式呢？

一、第三区域：快速资本积累的空间载体

改革开放以来，地方政府在中国经济社会发展中扮演了至关重要的角色，对此已有大量研究分析，比如地方国家统合主义、地方政府即厂商、村镇政府即公司等，突出了地方政府经营本地企业的能力 。近年来，随着市场化改革的不断深入，地方政府的经营策略发生了从经营企业到经营辖区的转变 。

地方政府经营所辖区域的关键，是建立各种类型的第三区域，诸如开发区、新城、新区和功能区等。通过政府权力与治理资源的空间集聚，在较短时间内完善物质基础设施和组织制度条件，建构起符合现代市场经济要求的资本投资与产业发展环境，从而吸引国内外投资，促进地方经济增长。具体而言：一是通过吸引和固着全球流动资本，推动产业的本地集聚，从而实现快速资本积累。二是大幅提升区域内土地出让价值。土地价值取决于所在区域的功能定位、基础设施建设、市政配套工程以及产业发展水平等多方面因素。第三区域的集中开发建设往往能够使土地价值快速上涨数倍甚至数十倍。三是对第三区域的大规模政府性投资，本身就是一种资本积累的过程。上述这些资本积累最终都能转化为地方经济发展的构成部分，从而成为地方政府官员在晋升竞赛中的竞争优势。

因而，第三区域的本质，是地方政府实现本地快速资本积累的空间载体。凭借其对区域性生产要素的垄断权，地方政府以第三区域为空间载体，从整体上控制和经营地区经济，形成了一种独特的"双层经营结构"：

在中国地区经济内部，存在着两个经营层面和两类经营主体：一是地方政府作为经营主体及其所处的经营层面，在这一个经营层面上，地方政府把所辖区域作为一个整体来进行规划、开发和经营，以尽可能提高地区经济的增长速度和地方财政收入；一是私营企业（包括外资企业）作为经营主体及其所处的经营层面，在这一个层面上，各家企业利用地方政府提供的土地、基础设施、投资环境等经营条件，开展经营活动，并向政府缴纳土地租金和税费 。

作为资本积累的空间载体，第三区域有三个特征：（1）空间选择性。地方政府在自身辖区范围内对制度和政策的不平衡空间配置，反映了地方政府在有限的资源和能力的条件下，集中力量创造地方竞争优势的努力。这不仅直接体现为对第三区域赋予各种各样的优惠和补贴政策、高规格行政级别配置等，更反映在第三区域空间建设与发展上的强制垄断。比如，浙江SX县在其经济开发区创办之初，即作出如下规定："从现在开始，凡与规划区内的重要设施、重点工程有矛盾的建设项目，不分集体、个人，不论有否申报批准，一律停建。为探索规划区内个人建房的新路子，个人建房除拆迁安置经管委会办公室同意外，其他暂不审批。已经有关部门批准的也应停止执行。" （2）任务导向性。第三区域建设有着明确的发展目标，因而在此特定空间内，所有资源与工作将围绕这一特定目标而聚合，一些有碍于这一特定目标的事物将被分离或忽视。无论是开发区还是新城，地方政府每年都会向其下达明确的开发建设和招商引资任务，作为其考核指标。同时，为了保障任务的实现，地方政府甚至将第三区域内的社会综合事务统统交给了原属地政府，以保持其专业化高效运作。比如，杭州市在推进钱江新城开发建设时规定："根据钱江新城开发建设进程，江干区、上城区具体负责钱江新城管委会开发范围内集体土地的征地拆迁、农居安置、城市管理等工作，相应费用由钱江新城管委会承担。" （3）局部市场性。地方政府在局部范围内建立符合现代市场要求的"小气候"，实际上是一种在传统计划体制尚未完全瓦解的情况下采取的一种增量式改革。在较为远离城市中心的地区，在小范围内建立市场体制，使其成为对接国际市场的窗口。在第三区域内，现代企业微观制度被引入，私营（包括外资）企业成为市场经济中的独立经营主体，而地方政府则提供尽可能高效、周到的行政服务，比如简化行政审批流程等等，以提升进驻企业的生产效率。

总体而言，随着地方经济发展中"双层经营结构"的形成，如何更高效地推进第三区域的开发建设，成为地方政府非常重要的目标。当然，这一目标的实现也并非易事，考验着地方政府在人财物等方面的管理能力，因而寻求一种新的战略和组织，来提升地方政府的资源动员能力，就成为必然要求。

二、再集权战略与第三区域开发效率

随着市场改革的继续深化、公民社会的不断发育，在传统城市和农村区域，总体支配的格局都趋于瓦解，基层治理正在变得越来越多元化与技术化，分权、参与、协作成为主流趋势 。然而，就第三区域而言，它在地理空间上原是传统城市或农村区域的一部分，但在治理取向上却大相径庭：在此区域范围内，各项决策权力以及各种治理资源向上级地方政府及其管委会集中，构成了政府治理分权化改革的悖逆领域。

这种现象的产生与第三区域开发建设效率导向的内在逻辑有关。第三区域的开发建设，很大程度上是城市政府在城郊农村地区建构新城市空间的过程，显现为土地资源的大量开发、各种基础设施的规划、建设以及公共服务的供给。因而，它实际上是一个大规模生产公共物品供给的集体行动过程。这一过程有三个特点：一是公共物品的生产性；二是公共物品生产的规模性；三是大规模公共物品生产的集体行动。第三区域开发建设的任务属性及其三个特点导致了第三区域治理集权化的制度选择。

首先，第三区域开发建设作为一个公共物品生产过程，地方政府再集权化有助于提升决策效率和协调效率。陈国权、于洋将公共物品的供给划分为生产与分配两个环节，进而指出这两种行为背后存在不同的行政逻辑 。他们认为，公共物品生产的关键是如何实现效率，投入与产出是基本的考察变量，为了实现公共物品生产的高效率，政府科学行政非常必要，而科学行政的核心是决策的科学化，这使得决策权向少数管理精英集中。而公共物品分配的关键是如何实现公正，权力运行的民主化是基本的考察变量。为了实现公共物品分配的公平公正，则需要通过完善民主分权和民主程序，以尽可能保障多数人的权利。在这种分析思路下，他们指出，地方政府企业式集权化管理有助于提升政府在公共物品生产管理中的决策效率和协调效率，进而有利于实现公共物品生产的总体效率。对于第三区域开发建设主体，在日益激烈的竞争压力下，效率无疑成为其孜孜以求的根本目标，这就强化了公共品生产过程中的政府集权化。

其次，第三区域开发建设作为一个大规模投资过程，地方政府再集权化有助于保障开发资金的持续投入。由于第三区域的开发建设，主要涉及土地开发、基础设施建设等大型项目，投资呈现出一定的特殊性。缪凯 对这类投资的特点做出了比较全面的概括，主要包括以下几点：从社会生产流程来看，处在"上游"的生产部门；从投资规模来看，数额巨大且存在不可分性；从建设周期来看，时间往往比较久，因而资本流动性比较差；从产出效益来看，资本产出率一般比较低；从建设要求来看，往往需要有一定的超前性。这种特殊性决定了仅仅依靠政府财政，如此大规模的持续投入难以保证，而对于外部投资方而言，不仅面临外部性强的问题，还存在较多的政治干预风险，因而除非有制度化的利益保障，否则也不敢轻易投入。地方政府再集权化就是对这种两难情境的战略回应。地方政府通过将土地资源决策权集中到自己手中，强化了汲取土地资源的能力，同时以自身权威为信用基础，以土地资源为抵押，吸引外部投资，为第三区域的开发建设提供相对稳定的资金投入。

最后，第三区域开发建设作为一种集体行动过程，地方政府再集权化有助于克服"集体行动困境"。在基层政府实际运行中，权威碎片化日益突出，在价值上表现为对上级的不认同或象征性服从，在体制上表现为不同层级政府之间、不同政府部门之间，根据各自需要执行上级部署 。因而，无论是上下级之间，还是横向部门之间，都充斥着各种各样的讨价还价，严重阻碍着集体行动，导致效率损失。要真正实现开发建设中的集体行动，必须依赖有效的组织安排和激励设计。选择性激励（selective incentives）是奥尔森提出来用以克服集体行动困境的重要机制，但必须注意的是，在他看来，只有具备以下条件的组织才能够进行选择性激励：具备行使强制的权威和能力，或者能向潜在集团中的个体提供积极诱因 。换句话说，对强制权威的垄断或拥有充分的激励资源，