周志忍 徐艳晴：政府绩效评估中博弈行为的防范之道：理论与国际经验

信息失真是绩效评估中的普遍现象，人为弄虚作假则是导致信息失真的重要原因，博弈行为相应成为国际绩效评估领域的重要研究主题。我们曾撰文对博 弈行为的类型及其致因的国际研究文献做了综述和简要评价。[1] 作为后续研究，本文围绕博弈行为防范这一主题，讨论相关理论研究成果和国际实践经验。

逻辑上看，防治之道应基于博弈致因的研究成果，达到致因分析与实践对策间的有机衔接。然而，博弈及其致因的系统研究还比较薄弱，难以满足这一要 求。第一，由于系统数据的匮乏，绩效评估中博弈行为的研究基本上基于趣闻轶事性质的新闻披露，难以据此对其普遍性和严重程度做出系统准确的判断。第二，现 有博弈致因研究或者基于利益相关者的主观判断，或者基于小规模心理实验，基于系统数据的实证研究成果为数极少。因此，虽然形成了一些有启示意义的分析框架 和结论，但尚未形成普遍共识。第三，为数极少的量化实证研究虽然能提高研究结论的科学性，但都聚焦于某一狭小的主题和领域，难以覆盖导致博弈行为的所有因 素，也无法覆盖防治博弈行为的多样化实践。鉴于此，本文基于现有文献把博弈行为的防范之道归纳为五个方面，围绕这五个方面对相关理论和实践经验进行讨论。

一、社会规范建设：创造诚实守信大环境

在绩效评估中博弈行为致因的多数研究文献中，社会规范被认定为首要因素。Fisher和Downes依据“情境-机制-效果”博弈致因分析框 架，通过两轮调研总结出四个影响最大的“情境因素”，要求被访者对其相对重要性赋值(总分10分，分配在4个因素上)。结果是“组织非正式文化对作弊的态 度”得分4.5，超过了“作弊被发现的概率”和“受惩罚的严厉程度”两个因素之和(分别为1.4和1.5)。[2] Goldsen 等人对大学生考试作弊的调查发现，虽然81%的被调查者认为作弊是不道德不应该的，但80%的人同时表示，如果其他人在作弊，自己作弊也是可以接受的。 [3] Martin做了“宗教虔诚度”(religiosity)与考试作弊行为关系的心理实验，试图验证“宗教虔诚度高的人是否出于内在信念会耻于作弊”这一 假设。结果表明，作弊行为受内在信念约束，更受外部环境的影响：如果看到周围同事在作弊，行动者作弊的概率较高;即使在独处因而没有看到同事作弊的情况 下，如果行动者“以为”大家会作弊，他作弊的概率也会比较高;人的作弊倾向与宗教虔诚度不相关。[4] 用Longenecker等人的话说，当某种不良行为日益普遍的时候，它会被社会视为一种常态，“个人就有可能摈弃自己的价值和信念遵从这一‘规范’”。 [5]

社会规范是一个众说纷纭的概念，同时又是一个含义广泛的概念。凌文栓等人把诸多社会规范变量聚为伦理道德、价值取向、法律规章、社会习俗4个维 度，前面两个属于“内控规范”，后面两个则属于“外控规范”。[6] Reno等人把社会规范划分为两种主要类型：“描述性规范”(descriptive norms)指大多数人在一定情境中认为有效、正确从而自发形成的规范，如消费中的从众现象;“命令性规范”(injunctive norms)指社会、组织、制度所规定的行为准则，它们通过社会奖惩来驱使个人行为。[7] 作为博弈行为的首要致因，本文中的社会规范有其特定内涵：第一，不包括法律、正式规则等强制性规范，主要指人们自发形成的行为准则，其指导和约束不需要外 部强制;第二，不包括信念、价值观、道德观等高层次且内在化了的规范，主要指人们做出的正当有效与否，可取或被社会接受程度的判断，这种判断引导人们的行 为。一句话，这里的社会规范指人们基于情境认知而做出的正当性、可取性判断以及在此基础上自发形成的行为准则。这种狭义界定的社会规范接近于Reno等人 所说的“描述性规范”。

上述界定赋予了情境或大环境在社会规范形成中的重要地位，因为环境作用于人并形塑着人们关于正当性和可取性的判断。这点已为许多跨学科研究所证 明。政治学家威尔逊和犯罪学家凯林提出了一个“破窗理论”或“破窗效应”，强调非正常行为与特定诱导性环境之间的关联性。这一理论基于以下观察：如果有人 打坏了一栋建筑上的一块玻璃，而这扇窗户又没有被及时修复，那么更多的玻璃会很快被打烂，整个建筑会在大家麻木不仁的氛围中陷入混乱和无序。他们的解释 是：环境具有强烈的暗示性和诱导性，一种不良现象的存在会传递一种信息，其他人会受某种暗示性的纵容，从而导致这种不良现象的无限扩展。[8] 另外一个相关研究是心理学中的自我控制能力(self-control)或自制力(willpower)的自我损耗理论(Ego depletion)。根据这一理论，个体的自我控制行为需要消耗自身的自我控制资源, 而短期内个体的自我控制资源是有限的;所有形式的自我控制行为使用的是相同的自我控制资源，即使前后具体任务分属于不同领域;自我控制资源会随着消费出现 “疲劳”或耗减，个体先前的自我控制行为会造成随后的自我控制行为水平的下降。[9] 比如，第一次观察到大家在作弊能坚持诚实无欺，第二次就不一定能做到，第三次几乎肯定会随波逐流。

综上所述，作为博弈行为影响因素的社会规范是人们基于环境感知形成的态度或非正式文化，它可以冲破内在信念、价值观和道德观带来的自我约束，导 致不当行为。当绩效评估中的弄虚作假形成某种气候的时候，组织成员就会随波逐流，心安理得地弄虚作假。这一结论并非用环境决定论为弄虚作假者开脱个人责 任，而是强调环境建设的重要性。对于影响深远的“小过错”，小题大做是非常必要的，以防止“千里之堤，溃于蚁穴”。古语云：“勿以善小而不为，勿以恶小而 为之”。它最初针对个人的修身养性，对组织治理和防范博弈行为而言，这一箴言同样适用。

二、提高绩效评估体系的认同度

这里的认同度指被评估单位及其成员对现有评估体系的赞同、认可或接受程度。它与博弈行为的关系是：如果被评估单位及其成员对绩效评估体系的认同度低，博弈就会被视为对“不当”考评体系的“合理抵制”，弄虚作假发生的概率就比较高。

依据Fisher和Downes的研究，我们把评估体系认同度归结为三个主要方面。第一，绩效评估的组织“嵌入度” (Embeddedness)。绩效评估深度融入组织日常管理，在确认重点工作、资源配置和收入分配中发挥重要作用，且评估的制度化规范程度高，这种高嵌 入度会触发作弊动机。第二，被评估单位及其成员对评估功能定位的看法。如果他们认为评估属外部强加，服务于上级控制目标而对社会公众和组织内部管理水平提 升没有实质意义，作弊倾向就比较高。第三，对评估诸技术方面的接受程度。如果他们认为指标体系缺乏多维度的合理平衡，或偏离工作重点导致扭曲，或对指标体 系缺乏信任(效度不高、分类不当或时效性差等)，这种反感会导致作弊行为。[10]

绩效评估的组织嵌入度与博弈行为的相关性意味着一个尴尬的悖论：降低组织嵌入度有利于防范博弈行为，但这同时意味着弱化评估结果在重点工作确 认、资源配置和收入分配中的作用，从而降低绩效评估本身的效用。如何掌握绩效评估的组织嵌入度，现有研究成果尚未提出明确的对策和可操作性建议。

针对绩效评估功能定位导致的反感和博弈行为，学术界强调要摆脱目标管理具有的外部强加和自上而下集权特征。Armstrong讨论了绩效管理与 传统目标管理的七个重要区别，其中与这里讨论的主题相关的有几点：突出绩效管理诸环节中的雇员参与，强调雇员与管理者之间的平等对话、协商和相互学习;绩 效目标确定不是一个自上而下的命令和强加过程，而是上下级平等对话、协商和讨价还价的过程;绩效管理是一种共识基础上的契约式管理，强调绩效协议对上下 级、管理者和雇员的双向约束，上级不能随意干预或加码;绩效管理是发展导向的管理，突出“人本主义”的管理哲学，在实现组织目标的同时注重雇员个人职业发 展和知识、素质、能力的提高。[11]

上述原则在发达国家绩效管理实践中有多样化体现形式。就外部强加集权特征而言，传统目标管理多由人事部门或专门设立的机构主导，而现代绩效管理 中则突出直线主管的主导作用，旨在体现绩效管理是日常管理活动一个的组成部分，而非其他部门强加给管理者的额外工作或额外负担。为了减少员工对外部强加的 绩效评估的反感，一些公共部门尝试外部政治需求与内部管理需求以及专家职业需求的有机结合，把政治家提出的以财务指标为主的粗放指标体系调整为反映多方需 求的精致体系，从而有效降低了博弈行为。[12] 再以共识基础上的契约式管理为例，绩效协议在新西兰被称之为“购买协议”(purchase agreement)，即上级从下级“购买”产出和结果，旨在突出绩效协议是买卖双方平等协商的产物，突出上级(买方)对下级(卖方)的承诺，内容包括预 算、其他资源保障和权力授予等。美国弗吉尼亚州职能部门的绩效协议中，都包含有州长对局长承诺的内容，体现了契约的双向约束原则。发展导向管理原则在实践 中也有多样化体现方式，诸如强化雇员职业生涯发展规划，跨现有岗位的能力培训，结构化的“教练”和“导师”安排等。“教练”重点负责对年轻雇员的业务指 导，“导师”则超越业务进行全方位的职业发展指导。[13]

对评估技术方面的认可度主要涉及绩效指标体系改进的问题，这点下面专门讨论。

三、绩效指标体系的动态调整与改进

指标体系是绩效评估信息收集的依据，是管理理念、优先项选择等的具体反映，在绩效评估中发挥指挥棒的作用。指标体系缺陷会引起被评估者的反感从 而导致博弈行为，不当绩效指标则会诱发博弈动机并为弄虚作假留下空间。因此，优化和完善指标体系是防范博弈的重要着力方向，有关努力可以归结为以下五个方 面。

首先，在绩效目标的“挑战性”和“可行性”之间保持合理平衡。这其实是目标管理中一直强调的原则，不过在新环境下有新的表现形式。在德克萨斯州 476个学区考试作弊致因的研究中，Bohte和Meier确认了“最有可能作弊”的4类组织，其中包括“资源不足的组织”和“任务难度高的组织”。 [14] 考虑资源约束和任务难度密切相关，我们把两者整合为“任务难度”，一个由任务复杂程度、基础、资源和能力匹配度等构成的综合指数。任务难度与博弈行为的因 果关系是：政治家满足于确认问题而把解决的任务交给公务员，公民往往抱有不切实际的期望，部门面临严重资源约束但又要和其他组织按照同一标准竞争，他们就 可能用作弊来实现竞争的“公平性”。

在发达国家政府绩效管理中，在共识为基础的契约式管理理念指导下，上级设定不切实际的高指标层层下压、层层加码的现象比较少见，目标挑战性与可 行性的合理平衡主要表现在：加大均等化转移支付力度，保障经济落后地区基本公共服务资源需求，提高绩效竞争的公平性;考虑被评估单位履职条件上的差异，避 免简单化的横向对比;关注绩效水平的纵向比较，以体现绩效管理追求的持续性改进。

其次，坚持“结果导向”的理念，用“结果指标”取代“产出取向”的指标。结果导向的含义是关注使命和组织目标的实现，指标设计应着眼于终极产品 和实际社会效果。[15] 所以，绩效管理在发达国家亦被称为“结果管理”(managing for results)。产出取向指标被视为博弈行为的重要致因：“用量化产出指标衡量部门绩效时，官僚就具有产出最大化的内在动机，不管最大化产出能否带来所 期望的社会效果”。这不仅会导致 “目标置换”、“制造工作”无事忙等现象，而且“强烈的产出最大化动机会导致组织作弊，即公共部门有意操纵产出水平为自己贴金”。[16] 这方面一个经典例子发生于美国林肯电器公司，管理层用键盘敲击数对秘书进行绩效考核，结果发现一个秘书利用午休时间敲击同一键钮整整一个小时!