「张志越：政党法律规范的变迁及其社会背景」正文
[内容摘要]“政党入宪”始于20世纪初，此后，世界范围内大部分国家进入了政党法律规范快速发展的时期，并产生了政党的专门立法。不过，有无政党法律规范及其形式、内容如何与民主政治并无必然的逻辑联系。宪政法治是政党法律规范的前提，也是其存在和发展的基础。从本质上说，政党法律规范是保证分权与制衡的工具，服务于民主政治。
[关键词]政党法律规范；变迁；背景
自19世纪中叶，近代意义上的政党制度开始自欧美向世界各地推广，先后经历了19世纪60年代、20世纪初及二战之后三次高潮。到20世纪50年代，政党已遍布世界各大洲，大部分文明国家中已有政党活动了。综观政党社会发展的历史，从外部对政党进行法律层面上的规范是政党自身发展过程中的一个重要阶段，对政党政治的形成具有深远的影响，对政党政治未来发展的指导意义也不容低估。本文重点探讨政党法律规范社会变迁的过程、内容以及本质、特点。
一、政党法律规范的宪法基础
政党的出现与宪法和代议制政府的出现密切相关。英国资产阶级革命开启了世界近代文明的端倪：确立了君主立宪的政体，拉开了立宪运动的帷幕，使英国最终成为世界上第一个具有宪政制度但无成文宪法的国家，同时也成就了议会制度，使议会制政党的产生成为可能。人类历史上第一波宪政浪潮就这样由英国、美国和法国依次展开，并逐渐波及全球。19世纪以后，受上述国家立宪运动的影响，欧洲大陆各国相继开始制订成文宪法。少数欧美以外的国家也在19世纪制定了宪法，如1889年的日本宪法。从1800到1880年间新颁行或修订的宪法就有300多件。①政党就产生于这种立宪运动的大背景下，政党法律规范也渊源于此。
政党法律规范是一国法律体系中的一个组成部分，属于部门立法的范畴，像其他部门法律一样也必须以宪法为根据。政党作为一种特殊的社会政治组织，其产生本身就体现了宪法所确立的公民基本权利和自由，这就决定了政党法律规范的宪法基础具有不同于一般部门法的特殊意义。
在起初还没有专门的法律来促进和规范政党的组建时，宪法所规定的公民权利和公民自由的保障与落实就显得非常重要。政党法律规范开始制定时，民主政治的先贤们可能已十分强烈地意识到了这一点。否则，政党能发展壮大到今日将难以想象。由政党的形成和特征可以知道，公民的表达(言论)、出版、集会和结社自由与政党的产生、存在和发展密切相关，使政党产生成为可能，并为其存在和发展提供了必要的法律基础。
公民自由是各国宪法不可或缺的规定，言论、表达和出版自由是最为核心和基本的内容。美国宪法第一修正案保障言论和出版自由规定的提出到现在已有200多年的历史。这些自由和“思想、道德及宗教自由联系在一起，因为如果没有表达的机会，拥有思想的自由就会失去意义。它也和集会自由联系在一起，集会自由允许许多人聚集在一起行使其结社和言论自由权”②。有了这些基本自由，不同利益的表达就成为可能，意见的分歧就有可能建立起必要的调和机制。因此，政党的产生也就有了一定的法律基础。
政党最初由议会中的不同利益派别分化而来时，其组织特征表现为一种永久的团体。这很类似于集会、结社自由中的“会”、“社”。以营利为目的的结社一向不为法律所禁止，但政党作为非营利的政治结社，往往受到法律或政府的严重干涉，这恰好说明了集会、结社自由是早期政党发展的充分而必要的条件。
通过对政党法律规范宪法基础的论述，可以看出政党对宪政法治的依附性非常强，这似乎也可以说明，是否允许政党存在，对政党采取何种法律规范形式，甚至有无专门的政党法并不必然表明一国的民主程度和法治水准。1988年缅甸在实行军事统治时，还制定颁布了《政党注册法》；德国、意大利等国法西斯党执政时期的情况更是有目共睹。一国若没有相对稳定而又成熟的宪政法治机能，那么政党及其法律规范的存在就成了无源之水。20世纪政党法律规范发展的历史在不断证明这一点。
二、政党法律规范的发展阶段
政党法律规范是相对于政党而言的，因此，谈政党法律规范的发展，应先从政党的产生说起。
(一)政党的萌芽--没有特定政党法律规范的时期
随着宪法的确立，议会成为公众参政的重要舞台。近代意义上的政党就是伴随着议会内部不同利益群体的纷争而逐步成长壮大的。这在西方立宪国家表现比较明显，尤以英、美两国为典型。综观这一时期各国的宪法可以看出，其中没有涉及到政党，甚至没有类似“政党”的语词。原因可能有以下几点：
1.政党现状。这个时期，党派处在形成的初级阶段，只在议会内活动，影响力有限，不为社会、一般公众所知，对其进行规范约束的内外部条件尚不具备。另外一个因素就是，宪法早于政党而存在，制定宪法时还不存在政党问题，更无政党制度之说。
2.社会氛围。政党的出现从一定意义上说是反封建的结果。人们刚从反封建斗争中取得胜利，正在逐步摆脱各种枷锁，争取相应的权利，从而实现政治、经济和社会自由，所以也不大可能对这种现象进行法律性的规范约束。因为，无论是积极性的提倡、保护，还是消极性的限制、取缔，可能都会被认为是对公民权利的一种干涉，不符合当时的社会潮流。
3.权利观念。在打破君权神授枷锁的桎梏后，天赋人权观念深入人心。尤其经过文艺复兴运动的启蒙，在人本主义思想影响下，取消等级制，保护人权，实现法律面前人人平等成为这一时期有关国家宪法的核心内容。所以，政党的出现可能自然就被认为是宪法赋予公民权利正常行使的表现，任何人不能随意限制或剥夺。这也从另一角度证明了，宪法所规定的公民言论、结社、出版和集会的基本权利和基本自由不仅促进了政党的产生，也是政党法律规范的宪法基础。
(二)政党的产生和发展--出现具体政党法律规范的时期
政党法律规范是从宪法开始的。因为18、19世纪欧洲立宪运动使现代意义上的宪法散布于欧美各国以至世界各地，根本大法的确立成为各国走向现代文明的重要标志，“政党入宪”也就成为时代发展的必然要求。进入20世纪以后，政党逐渐参与并从事一国之内的政治、经济与社会价值的权威性分配，政党乃由社会团体跃升而获得“隐形政府”的称号，政党的作用逐渐开始加强。为了因应这种社会变化，有关国家宪法中才开始涉及政党问题，1919年魏玛宪法第130条中首次出现了“党”、“派”的提法，1920年奥地利宪法则明确承认政党是国家组织要素。③
政党组织在发展壮大的同时，作用也明显加强，主要表现在围绕议会的各项选举中。为保护和捍卫个人权利和自由，民主制度下的人民必须共同缔造自己的政府。政党是进行这种努力的主要途径。作为联系人民与政府的自愿组织，政党推选候选人竞选公职，为使他们当选而展开助选活动，并动员民众参与选举政府领导人。所以，选举就成为政党的中心任务，对政党参与选举相关活动的规制就成为早期政党法律规范的重要内容。在20世纪以前，政党被视为一种政治性的社会团体，法律地位与其他工商等社会团体差异不大。此时，对政党的规范主要是在宪法层面围绕议会选举展开的：一要落实宪法赋予公民的选举权，二要使各种候选人提名不受党派领袖的垄断，实行公平竞争。
这个阶段除个别宪法初步涉及政党问题外，有关政党问题的大部分法律规范都出现在《选举法》、《国会法》等部门法中，并且多半是围绕议会选举的。议会政治为政党发展提供了广阔的舞台，使立法对政党进行必要的规范成为可能，但由于是在宪政发展初期，所以规范多散布在其他的法律中，还没有关于政党的专门立法。
(三)政党作用极大加强--产生专门政党法律规范的时期
20世纪以“二战”胜利为标志，鉴于政党已是宪政生活中的主要参与者，在促进国民政治意愿的形成及经济、社会、文化决策过程中，具有准宪法机关的功能，世界范围内形成了一次“政党入宪”或对政党进行专门法律规范的高潮。这一时期，政党法律规范除由宪法的简单、抽象规定转向详细、具体规定外，还出现了关于政党的专门立法。
形成上述局面最重要的原因一方面是针对不断高涨的极端左翼政治运动，另一方面则是出于对法西斯主义的恐惧。④既在宪法中对政党问题进行系统规定，又制定更为详尽的政党法加以约束，同时在其他相关部门法中也有所涉猎，这一切都表现在受两次世界大战重创的德国。在1949年以前，德国也将政党视为一种社会性的政治实体，直至1949年制定当时的西德基本法时，才将政党地位宪法化，确认政党之宪政功能。⑤二战的胜利结束，标志着法西斯主义思想的最终破产，饱受战争灾难的各国人民对法西斯党的统治有了深刻的体察和反省，为严禁法西斯主义的死灰复燃，对类似法西斯党的一切损害国家根本利益的党派有必要应用法律手段加以严格限制或予以坚决取缔，所以，用法律规范政党就成为当时人们的普遍共识。政党法律规范从保护公民权利和基本自由的立场出发，明确了组党自由，规范了政党成立和运作程序，在保留前期这些积极性提倡和鼓励特点的同时，更多是有了消极性的限制或禁止规定。1958年，法国第五共和国宪法第四条规定：政党及政治团体可以参与竞选。政党及政治团体可以自由组织并从事活动，但须恪守国家主权及民主原则。德国基本法第21条规定：如果政党的宗旨和党员的行为表明是意图破坏自由和民主的基本秩序，或有推翻这个秩序或危害德意志共和国的危险，该政党则违反宪法。1954年，美国国会通过《汉弗莱-巴特勒法》(又称“布朗纳尔-巴特勒法”)。根据这一法案，持有极端意识形态的政治组织被宣布为“非法”，不得享有其他政治组织所享有的“权利、特权与豁免权”。⑥同时期其他国家的宪法或政党法中也都有诸如此类的规定，对违宪政党予以取缔的判决也开始出现。1952年，德国宪法法院就宣布社会帝国党违宪，必须解散，并不得建立替代性组织。该判决还对基本法规定的“自由和民主的基本秩序”作出了法律解释(具有法律效力，从此以后成为宪法的一部分)，认为这项秩序的基本原则至少包括：尊重基本法所授予的具体形式的人权，尤其尊重生命和自由发展的个人权利；人民主权；三权分立；责任内阁；行政合法；司法独立；多党制以及所有党派平等。⑦
三、政党法律规范内容的演变
(一)政党法律规范从宪法、选举法等部门法向专门立法方向发展。自二战结束后，随着政党入宪高潮的到来，新兴国家都开始对政党进行必要的法律规范。20世纪90年代苏东剧变至今，政党法律规范表现出多头并举、以专门立法为主的特点：新独立国家(包括实行改革走向议会民主的国家)在采取政党入宪的同时，还进行了系统性的专门立法，其中以俄罗斯最为典型。政党法律规范的形式，按照本文开始的定义，可以分为：(1)宪法性规范，在宪法或具有宪法性质的法律中对政党的规范。根据20世纪70年代中后期荷兰学者对当时142个国家宪法的统计，其中93部宪法中有政党规范，占统计数量的65.5%。⑧(2)部门性规范，即不专对政党，具有社会普遍性，只是其中部分涉及政党问题的一些部门法。如日本的国会法、公职人员选举法、政治资金规制法，俄罗斯的《联邦社会联合组织法》，美国的《竞选经费使用法》、《总统选举法》、《政党政治活动及联邦公务人员法》，中国台湾地区的人民团体法、公职人员选举罢免法等。(3)专门性规范，最为普遍的就是有关国家的政党法，这是20世纪八九十年代以来比较普遍的，如《柬埔寨王国政党法》、《东帝汶民主共和国政党法》、《阿富汗伊斯兰共和国政党法》，尤以俄罗斯为首的一些新兴独联体国家最为突出，如《俄罗斯联邦政党法》、《哈萨克斯坦共和国政党法》。
(二)规范内容由单纯的保障演变为保障与限制相结合，具体表现为：规定公民享有组建参与政党自由的同时，也要遵守民主法治原则，维护宪法权威。规范内容更加突出强调公民享有组建政党的自由。初期，言论、出版、集会和结社自由，只是被推理认为可以作为公民组建政党的法律依据。二战后的多数宪法，在强调公民基本自由的同时，还着重把组建、参与政党自由单列出来，这与战后人权国际保护的大环境是分不开的。1947年《意大利共和国宪法》第49条规定：“为了以民主方法参与决定国家政策，一切公民均有自由组织政党的权利。”2001年《俄罗斯联邦政党法》第2条在宪法规定公民享有的结社自由包括建立工会等社会团体权利的基础上，进一步明确，“俄罗斯公民结成政党的权利包括：在自愿基础上根据自己的信仰建立政党的权利、参加或放弃参加政党的权利、根据党章参加政党活动的权利以及不受限制地退出政党的权利”。