杨龙 彭彦强：理解中国地方政府合作――行政管辖权让渡的视角

内容提要：地方政府各有自己的行政管辖权区域，对其他区域的公共事务无权管辖，因而，地方政府合作作为一种对跨行政区事务治理的工具，其核心作用就在于通过行政管辖权的让渡形成一种区域公共管理权力，对跨行政区公共事务进行治理。从中国地方政府合作的实践来看，地方政府间让渡的行政管辖权主要涉及关于经济要素在辖区间流动的行政管辖权、产业结构调整和发展规划的行政管辖权、跨界公共问题治理和区域公共物品的提供权。地方政府合作过程中对于合作收益的讨价还价，最终都要通过地方政府间行政管辖权让渡达成共识，并通过形成文本的方式将利益分配方案固定下来。

关键词：地方政府合作；行政管辖权让渡

随着中国地方政府合作实践的逐步展开，国内关于地方政府合作的学术研究也日渐兴起，目前学者们的研究主要集中于地方政府合作存在的问题，以及对地方政府合作中地方政府间的博弈，对地方政府合作的性质等问题尚未深入探讨。本文试图对地方政府合作的性质进行理论探讨，并提出一种理解地方政府合作的视角。

一、行政管辖权的让渡

在中国的制度背景下，地方政府合作是指没有领导和被领导关系的地方政府之间的合作，大体包括两种情况：一是平级的地方政府之间的合作，比如省级政府之间的合作，被称为“横向”合作；二是虽然不是平级的地方政府，但没有直接的上下级关系的政府间的合作，比如某地级市与该市辖区之外的某县的合作，被称为“斜向”的合作。由于合作方之间没有上下级关系，其达成合作行动要经过双方的协商和同意。从行政管理学的角度讲，地方政府之间达成合作的过程包含着各自行政管辖权的相互让渡。

（一）行政管辖权的涵义

我们所说的“行政管辖权”在国内主要是指地方政府的行政管理权，与作为法学概念的“管辖权”（Jurisdiction）有所不同，不是指法院对案件进行审理和裁判的权力或权限，而是指国家的主权或地方权力机关的行政管理权。在国家层面，这里的“管辖权”与美国政治经济学家奥尔森（M.Olson ）在分析国家权力的分散和集中对于经济绩效的作用时所提出的管辖权含义接近。①「参见M.奥尔森：《国家兴衰探源》，商务印书馆，1993年，第五章」

这里的行政权辖权强调行政管理权的地域特性，因为地方政府的权力受到地方行政区划的限制，超出地方所管辖的行政区域，地方政府的权力就会失去法律效率。①「薄贵利：《近现代地方政府比较》，第139页，光明日报出版社，1988年版」也就是说，在地方政府所辖行政区域内，地方政府独享行政管辖权，对不是其上级政府的其他地方政府具有排他性，即在某一辖区内，该辖区的政府对本辖区的政治、经济、社会、文化等公共事务享有排他性的行政管理权，其他对其无直接领导关系的地方政府无权干涉其内部行政事务。

再有，我们在讨论行政管辖权的时候侧重点不在权力的范围，而在权力的运用和过程，这也是与法学的“管辖权”不同的地方。我们使用行政管辖权这一概念的时候，主要是从地方政府合作的实现出发。从国际区域化发展的情况看，国际区域合作的实现需要国家让渡一部分主权和经济社会事务的管理权，或通过相关方面管辖权的交换。以欧盟为例，其成员国之间互免关税，实行自由贸易；欧盟各国流通统一的货币――欧元；各成员国之间的海关实行互免签证，内部人员自由流动等等。欧盟各个成员国之间在这几个方面的主权已经相互让渡，其让渡通过欧盟这一区域合作组织进行，借助在欧盟成员国范围内的共同立法实行。从中国的情况看，国内区域合作的实现需要地方政府让渡一部分行政管理权，或相关方面行政管辖权的交换。以长三角地区的合作为例，在该地区的16个城市之间正在互相开放市场，实行统一的市场管理，这是在市场方面的行政管辖权的相互让渡。

（二）行政管辖权让渡的必要性

行政权是行政机关依照法律规定，组织和管理国内行政、外交等各方面行政事务的权力。中国的行政机关包括中央政府的各个部门和各级地方政府及其所属部门，所以行政管理的权力的配置是按照行政级别和行政区划进行的。在地域方面，行政区划的边界自然地成为地方政府行政管理权力行使的边界。地方政府的行政管辖权由于受到行政区划的刚性约束形成了相互的分割状态，导致“行政区行政”和“行政区经济”两种现象。

各个地方政府按照行政区划分别行使行政管理权力，这种行政管理模式被称为“行政区行政”，“所谓行政区行政，简单地说，就是基于单元行政区域界线的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。”行政区行政具有内向型和闭合性的特征，“内向型行政模式从根本上讲是‘画地为牢’和‘各自为政’的，甚少关注行政区划边界或跨行政区域的‘区域公共问题’”。②「陈瑞莲：《论区域公共管理的制度创新》，《中山大学学报》（社会科学版），2005年第5期」

各个地方政府以行政区为基础组织经济活动，进行经济管理，这种以行政区为单位组织经济发展的现象被称之为“行政区（域）经济”。行政区经济有两个突出的特点，一是经济活动的组织是在特定的行政区范围内，无论一个行政区域规模大小，其政府都有法定的经济管理职权，对区域内的经济进行管理和控制；二是行政区域政府对辖区经济发展的自组织。③「舒庆、刘君德：《一种奇异的区域经济现象――行政区经济》，《战略与管理》，1994年第5期」“行政区域政府按照中央政府要求，对辖区的经济发展有自组织职能，行政区域有自身相应的区域利益。”④「鲁勇：《行政区域经济》，第5页，人民出版社，2002年版」行政区经济实际上是地方政府利益与地方政府权力相结合的结果。正是由于行政区行政和行政区经济的存在，使得如不通过行政管辖权的让渡，地方政府之间难以实现合作。

（三）行政管辖权的让渡及其特点

行政管辖权的让渡是指参与合作的各地方政府或地方政府部门将一种或几种权力，或者某种权力的某一运行环节（决策、执行、监督等）交由某一区域性的管理机构行使，从而形成一种或几种区域管辖权的过程。从这一意义上说，我们可以把地方政府合作的过程看作是一种行政管辖权的让渡，因为合作中形成的是一种超出地方权力的空间界限的管理权。一旦合作协议达成，或合作机构成立，就形成一种行使跨界管理职能的权力，这是一种新的共同权力，是区域层次的行政管辖权或管理权，一般情况下由一个行政协调机构行使。比如“长江三角洲道路运输协调委员会”，是由浙江、江苏、上海三地道路运输管理部门共同成立的协调性机构。该机构的主要职能是协调长三角区域两省一市的道路运输的政策和法规，统一市场准入条件，逐步形成长三角区域道路运输大市场。该机构的权力来自两省一市的相关部门对道路和运输管理部分权力的让渡，并且通过共同协议服从新的公共权力。

从理论上讲，地方政府合作可以发生在地方政府职权范围内的所有领域，但实际上只发生在合作各方可以共同获益的方面。一些区域性公共物品，比如疾病防控、社会治安的维持、生态环境的保护等，必须由相关地方政府联合提供，往往是地方政府合作易于发生的领域。由于这些合作是独立行政建制的地方政府之间的合作，往往通过行政管辖权的让渡形成一种新的共同权力。再有，行政管辖权的让渡只发生在那些需要共同治理的领域，一般不会发生全面的权力让渡。

行政管辖权让渡的特点之一是通常让渡的是某一种行政管辖权的一部分，而不是全部。从行政管辖权的范围的角度，政府在某一个方面的行政管辖权的权限范围针对的是自己的辖区，为了共同管理的需要让渡出去的只是其行政管辖权的一部分，比如管制进入本地的外地企业或机构的权力，但该部门仍然具有对本地行政事项的行政管辖权。从行政管辖权的属性看，并不是所有的行政管辖权都可以让渡，有一部分无法让渡，比如属地管理的权力是外地无法代替行使的。

行政管辖权的让渡的特点之二是主要发生在政府部门之间，因而较少涉及立法层面。这与中国地方政府的立法权极为有限的权力分配格局相符合。中国为单一制国家，地方政府的立法权是在中央授权的有限范围内。因而地方政府的合作主要发生在在执行层面。从目前已有的合作来看，大多为行政机构之间的合作，比如市长联席会、市政府秘书长协调制度。地方政府合作体现在具体领域中，其落实大多由具体的政府部门负责，比如长江三角洲道路运输协调委员会，是浙江、江苏、上海三地的道路运输管理部门把道路运输方面的行政管理权让渡一部分而成立的协调性机构。

除了地方政府之间的协商之外，中央政府也可以促成地方政府之间形成合作协议或成立合作组织，最终也可以形成区域性的行政管辖权。例如，国务院出台的《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中，对于区域内公共治理提出了加强整合和合作的明确要求，如“完善区域污染联防机制，推进区域环境保护基础设施共建、信息共享和污染综合整治，？？健全环境违法行为联合惩处机制，加强联合执法检查，完善跨界污染防治的协调和处理机制”：“建立区域文化联动发展协作机制，制定区域文化发展规划”：“建立健全区域内疾病预防控制、卫生监督、突发公共卫生事件应急处理协调机制和联防联控网络”：“实施统一的准入标准和技术标准，建立区域市场准入和质量互认制度；抓紧清理和修订阻碍要素合理流动的法规和政策，逐步统一企业创业和经营的地方性法规”，“加快推进海关特殊监管区域整合，推进大通关建设”等等。《指导意见》明确要求，“两省一市要根据本指导意见的要求，研究制订切实可行的实施方案，落实各项工作任务”。中央政府对长三角地区加强整合和合作、进一步推进一体化建设的要求会进一步促使长三角地区各个地方政府通过签订政府协议、建立区域性合作组织等方式进行行政管辖权之间的交换和让渡，从而形成政府间合作。

二、地方政府合作中行政管辖权的让渡的主要领域

从我国地方政府合作的实践来看，尽管行政管辖权让渡存在的领域比较广泛，但地方政府间让渡的行政管辖权主要涉及三个方面的权力：一是关于经济要素在辖区间流动的行政管辖权；二是关于产业结构调整和发展规划的行政管辖权；三是跨界公共问题治理和区域公共物品提供的权力。

（一）经济要素行政管辖权的让渡

从实现地方合作的角度，首先需要让渡的是部分关于经济要素在辖区间流动的行政管辖权。

这方面行政管辖权的相互让渡是实现区域经济一体化的需要。伴随计划经济体制向市场经济体制的转变，我国在政治上实行了分权化改革，地方政府获得了在本辖区内发展经济和社会管理的广泛的权力，1994年的分税制改革又使得地方政府具有了经济发展收益权。“行政性分权使地方政府拥有竞争政策权，而财政体制改革使地方政府获得竞争收益权”，①「张明军、汪伟全：《论和谐地方政府关系的构建：基于府际治理的新视角》，《中国行政管理》，2007年第11期」二者的结合使得地方政府既有主观动力也有实际能力来与其他地方政府展开竞争。地方政府之间的竞争主要体现在利用行政权力对各种经济资源资源的直接控制，各地方政府间不断树立行政壁垒，展开恶性竞争，导致区域内部要素流动受阻，区域资源不能得到有效配置。

为了实现区域经济一体化，使各种经济要素在区域间自由流动，并实现区域地方政府间的互利共赢，必须打破行政壁垒。而达到这一目标的途径之一就是进行行政管辖权的让渡和交换。

这里涉及的行政管辖权主要包括工商行政管理权、人力资源的行政管辖权等，通过让渡这些方面的行政管辖权，在区域内实施统一的市场准入政策和执法标准，降低要素流动成本。

事实上，许多地方已经开始行动。如2007年11月，苏浙沪工商促进长三角地区联动发展合作会议召开，会上联合签署了联席会议备忘录，并发布“长三角地区工商一号、二号文件”，提出在长三角地区统一实施的市场准入政策，打造统一的大市场格局，包括统一的市场准入政策、统一的市场执法标准和统一的市场法制环境，并在十个方面逐渐推进落实。主要包括研究制定市场准入的政策条件、程序方式和服务措施，并促进地区之间的规范统一；市场主体基础信息互联互通；市场监管信息共认共享；市场监管措施联动；消费者权益保护异地受理处置；行政执法协作与支援；商标行政保护联合行动和著名商标互认；广告监管信息互通；统一合同行政指导行为；经纪人资质相互认定。②「吴洁瑾、陆玫、叶建华：《打造三统一长三角市场一体化启动》，