徐勇：乡村治理结构改革的走向――强村、精乡、简县

现阶段，农村正在进行税费改革。税费改革的目的是规范税收体制，减轻农民负担，是一项利民工程。因此，税费改革又是对农村利益关系的重新调整。但是，如果在税费改革中不能对现有乡村治理体制进行结构改革，税费改革的成效会大大减小，甚至有违税费改革的初衷。在税费改革起步时，我曾经发表了一篇题目为“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性改革”的文章。[1]随着税费改革的推进，本人认为，在与税费改革相配套的乡村治理结构改革中，应该以强村、精乡、简县为取向，对农村利益关系进行再调整，使税费改革的好处真正为农民所享受。

一、基层治理弱化：税费改革中出现的新问题

农民与国家的关系始终是农村利益关系的主线。而在具体的乡村治理过程中，农村利益关系又涉及到三个层级，即县、乡、村，只有三者之间利益相对均衡，才能实现乡村的有效治理，密切农民与国家之间的联系。

在税费改革之前，农村的资源和利益在县、乡、村三个层级之间分配。县作为国家在农村的一级完备的政权，在资源和利益分配中占主导地位。无论是上交中央和地方财政的农业税种，还是地方性收费，主要都由县决定，并由县分配。乡作为基层政权，拥有独立的财政权，在资源和利益分配中占有重要地位。对于乡村财力主要来源的“三提五统”[2]来说，以乡为单位统一收取和分配。当然，从制度上，三项提留是以村的名义收取的，一般得由村所使用。即使往往会为乡所占有，但毕竟不具有合法性。

税费改革前的农村利益关系大体上呈现为按权力层级分配的格局。这是长期历史上“权力支配财富”格局的延续。政权是资源分配的权威性力量。特别是我国长期实行中央集权统治，没有法权意义上的财产私有和地方自治制度，财富是按照权力大小分配的。权力愈大，资源占有和分配的能力就愈强。愈到底层，财富的分配能力就愈弱。尽管中华人民共和国建立后，权力的性质发生了根本性变化，但资源和利益分配的体制没有根本性的变化。权力仍然在利益分配中占主导地位。正因为如此，早在1950年代，毛泽东就一再告诫要正确处理国家、集体与农民个人之间的三者关系。建立人民公社后，中央及时刹住了运用政权力量进行“一平二调”的势头，从体制上规定了“三级所有，队为基础”的结构，以适当保护农民的利益。因为只有保护农民的利益，才能保护财富的源泉。现阶段农村的县、乡、村利益格局基本上是人民公社时期利益在不同层级分配体制的延续。

但是，改革开放以后，整个国家的利益分配格局发生了重大变化，这就是财政上实行“分级包干”及后来定型的“分税制”。这一体制本来是为了调动地方积聚财力的积极性。但由于经济构成不同，这一体制在不同地区所发挥的功效大不一样。在以工商业为主的沿海经济发达地区，这一体制有助于积聚财力，因为其财力来源主要取决于蓬勃增长的非农产业。如广东在1996年至2000年的“九五”期间，财政收入增长近一倍，山东增加近一倍，江苏增加了一倍，浙江则增长一倍多。但在以农业为主的地区，这一体制的成效却不大，因为其财力来源受制于农业的有限产出。如湖北省在1996年至2000年的“九五”期间，财政收入增长72%多，安徽增加56%，河南增长52%，四川省仅仅增长12%。[3]而不同地区的财政支出却大体相同。以“九五”期间为例，广东财政支出增加78%，山东增加70%，江苏增加90%，浙江增加1倍。而湖北同期财政支出增加87%，安徽增加80%，河南增加74%，四川增加38%。[4]由此可见，以农业为主的地区，财政支出远远高于财政收入。这就使得农业地区的财政为短缺型财政。而在这些地区内部，有限财力的分配更容易受权力所支配。这就造成同样的财政体制，不同地区的农村表现完全不同。在发达地区，愈到基层，财力愈强;在中部农业省份，愈到基层，财力愈弱。为了解决地方财力短缺问题，这些地方只有更多的向农民伸手，以各种名目加重农民负担。所以，现阶段中国的农民负担问题主要产生于中西部地区农业省份，并引起农村的不稳定。

为了促进农村稳定与发展，我国在中西部地区率先实施了农村税费改革。农村税费改革首先是规范，将所有向农民收取的各种税费统一归并为“两税一附加”，即农业税、农业特产税和附加。其比例不超过农民收入的8%。取消“三提五统”，村一级公共工程和公益事业的开支通过“一事一议”的方式解决，所需费用也不得超过每年人均15元的限度。

农村税费改革对于解决“乱收费、乱摊派、乱开支”的“三乱问题”，减轻农民负担无疑有重要作用。但是，这一改革涉及到农村利益分配格局的调整。从目前看，农村基层财力薄弱问题不仅没有解决，反而更加严重，农民负担也有可能再次反弹。

实行税费改革后，县是农业税费征收和开支的唯一主体。农村财力的分配主要由县决定。从一般原则上看，县应该合理分配财力。但是，目前县级机构日益庞大，县级开支增长迅速。从政权首先保证本级政权运行需要的理性原则看，县在财力分配时会首先考虑县财政自身的需要，向县级财政倾斜。税费改革后，乡的财政权大大弱化。但是，原有的乡级政权机构仍然存在，仍然需要相应的财力供给。由于整个财政收入减少，县在财力分配中会尽可能减少对乡级政权的财政供给，乡的财力进一步削弱。为维系乡政权的运行，乡必然会采取一些制度外的方式来满足其财政需要，甚至借款。因为，在中国，还从未听说政府无钱而关门的事情。税费改革后，村的财力不仅进一步弱化，而且没有了财政的控制能力。村干部的工资不仅进一步减少，且由政府决定。实行“一事一议”制度后，县、乡更有理由不向村提供公共物品。而在现阶段，只要涉及到向农民收钱，都是一件相当困难的事。由于财力少和没有控制能力，农村的村民自治的功效也会大为弱化。

所以，实行税费改革后，县、乡、村三级财力的分配有可能更不合理。取之于农民的税收并不能用之于农民。农民虽然一时负担有所减轻，但农业生产所需要的条件会更为恶化，增收更为困难。农民的负担也有可能进一步反弹。目前，许多地方农民负担减轻依靠的是自上而下的行政压力。这种依靠行政压力带来的成效是不可能持久的。

造成以上状况的重要原因是乡村治理结构问题。即在现阶段，向农民伸手的人太多，为农民提供服务的人太少，也即“生之者寡，食之者众”。只有从治理结构上改革，重新调整农村利益关系，才能为农村经济社会发展创造良好的环境。

二、强村：增强村的财力和自治能力

村是中国农民生产和生活的基本组织单位，是初级社会群体，只有增强村的财力和自治能力，才能为农民的生产和生活提供最基本的保障。

中国的村是随着农户经济的成长形成的。早在秦汉之前，由于小农经济尚在成长之中，村还未成为正式的组织单位。只是到魏晋南北朝时期，才有了“村”的记载。这时的村尚不是基层行政单位，而是作为居住场所的自然村落。到了唐代，村才成为国家法令所正式认可的基层组织单位。但总的来看，在传统农业社会，村始终都是基于农民自身生产和生活需要形成的共同体，属于民间社会的范畴，因此具有强大的生命延续力。正因为如此，到了20世纪，为了开发传统农村内在的组织资源，一些地方实力派和有识之士将村作为有效治理乡村的基础和起点。如阎锡山在山西推行的“村治”体制，梁漱溟先生倡导的乡村建设运动等。村后来得以成为国家组织建制的一级单位，甚至一度成为一级政权单位。但是，村作为基于农民内在需要形成的共同体的性质一直没有变化。特别是在现阶段，村正在成为农村经济发展的基本单位和最有活力的部分。

中华人民共和国成立后，出于国家政权建设和计划经济需要，社成为农村重要组织单位，从合作社一直到人民公社。从历史上看，社制最初起源于元代，是外部国家行政力量对分散的村落社会的组织。[5]合作社和人民公社更具有外部性特点。但是，即使在当代社制下，村的名称尽管不复存在，其实际功能仍然发生着作用。1960年代初定型的“三级所有，队为基础”的公社结构便照顾到村落共同体的实际。

正是因为“三级所有，队为基础”的结构，使村的地位更加重要。这就是村成为集体财产的所有者。人民公社体制废除后，实行家庭经营，原生产大队更名为村。由于政社分开，村是土地等农民集体财产的组织载体。作为行政村，村是国家建制的基层组织，是联接国家政权的组织单位。在村一级设立村民委员会，自我管理本村事务，实行村民自治。因此，在现阶段，村实际上是融经济、政治、社会、文化于一体的基层组织，在农民的生产和生活中的地位从未有此重要性。

“三级所有，队为基础”的结构还使村成为改革开放以后农村经济创新的主体。在这里，必须澄清一个概念，这就是所谓的“乡镇企业”。事实上，所谓乡镇企业主要是村办企业。随着政社分开，乡镇政府很少直接经办企业。大量的企业都是在作为土地所有者的村的基础上兴办的。中国乡镇企业比较发达的组织都是以村为单位的，如华西村、南街村、大邱庄等。由于土地资源为村所有，使村成为农村经济转型中最有活力的部分。

改革开放以来，尽管村的地位日益重要，而村的财力和相应的自治能力与其地位很不相应。这在农业地区特别突出。首先是在家庭经营的条件下，农民成为利益主体。村不可能如过去的生产大队和生产队一样控制资源和调配财力。其次是1984年以后，建立乡级财政，乡可以运用政权的力量向农民收取税费。村至多只能搭便车，获取一些利益。而在正式的利益分配格局中，村的利益也经常会以各种名义被侵占。如在一些地方推行“村财乡管”，为数不多的财力也得为乡级政府所控制。正因为村的财力薄弱，导致村的功能难以有效发挥，无人办事，无钱办事成为村的普遍现象。

实行税费改革，本意是减轻农民负担，但并未解决村级财力困难问题，反而进一步弱化了村级财力及相应的自治能力。首先，税收由县统一征收，开支由县统一下拨，县在财力分配中的地位更加突出。而从县，到乡，再到村，是一种漏斗式的财政体系，即愈到村，财政份额就愈少。其次，村级财力进一步削弱后，村要履行的政府任务并没有减少。从收入与付出的比较看，村干部的收入微薄，只能将工作精力主要应付于政府下派的任务，对本村的事务更多的是应付。如果说过去“三提”中有一项内容就是支付干部补贴，干部不为村民办事，在法理上无充足理由的话，那么，税费改革后，村级干部的报酬由政府部门核算并下拨，更具有吃“官饭”的性质。再次，实行税费改革后，乡村两级取消收费项目，如生产共同费等。村的公共工程和公共事业通过“一事一议”的方式解决。从形式上看，这有助于治理乱收费，发挥民主决策的作用。但是，这会造成两种后果，一是县级地方有“甩包袱”的心理，对村的公共工程和公共事业不愿再承担责任。二是农民交税后，认为村公共工程和公共事业应该由收税的政府所承担，不愿再出钱。这就使得村缺乏财力为村民办事，村民自治的能力大大削弱，民主自治因此沦为“空壳民主”，因为没有什么事可以民主决策，也没有多少事务需要民主管理和民主监督。

这就需要进一步思考税费改革的目的了。税费改革不是简单地减轻农民负担，终极目的应该是有利于促进农村经济社会的发展。如果在税费改革后，村的财力进一步弱化，村不能为农民提供相应的生产生活条件，农民不能增收，那么，税费改革的减负成效就会大打折扣。

所以，税费改革作为一项利民工程，要真正体现税收“取之于民，用之于民”的公共财政原则。农村税收取之于农民，应该主要用之于农民。目前的税费改革为什么不仅未能增强反而进一步弱化村的财力，不能真正用之于民呢?主要是“取之于民，用之于民”的现代公共财政原则与传统的由国家控制财力的治理体制的矛盾，具体反映为县、乡、村三者的利益分配仍然是以权力大小为主导的。当然，这种状况不能简单地认为县乡政府不愿将财力用之于民，而是现有的县乡体制所需支出太多，只能实行漏斗式的财政。所以，不改变农村治理体制，重新构造县、乡、村利益关系，便难以增强村的财力和自治能力，从而促进农村经济社会发展。

三、精乡：变乡级政权为派出机构

县、乡、村的利益关系在很大程度来自于改革开放以后的治理体制。也就是说，尽管农村的财力不多，但必须在县、乡、村三个层级上分配。

在中国的长期历史上，尽管有过乡级行政组织，甚至乡级基层政权，但是一直没有独立的乡级财政。乡级财政是随着人民公社体制废除后建立乡镇基层政权之时建立的。1983年10月，中共中央、国务院在《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中指出，