杨敏 赵梓汝：城市流动儿童的教育公平问题研究

摘要：随着大规模的“家庭化”人口流动，流动儿童随父母流入城市的比例大幅度增加。流动儿童因“身份”不属于城市而无法享受到与流入地儿童同等的教育权利和待遇，这种现状引发了诸多社会问题。从社会资源合理配置的角度看，流动儿童教育问题的关键在于如何使教育资源得到更合理和更公平的配置，这不仅要通过制度安排解决流动儿童制度上的“身份”归属，还要引导社会成员理解和接纳流动儿童，在承认“合理的差别”前提下，在“同城化”过程中不断推进“同城同待遇”，逐渐抹平流动儿童与流入地儿童在教育方面的差别待遇。“无锡模式”、“中山模式”等实践探索，从一定方面印证了这一思路。

关键词：城市流动儿童；教育公平；社会资源合理配置；“同城同待遇”

近30年来，我国经济和社会结构发展巨大变化，流动人口举家迁移成为一大社会现象，由此带来了我国城乡社会由二元结构向“三分天下”的人口格局和三元化特征的社会利益格局转变[1]。城市流动儿童教育公平问题在此背景下产生，并引发了广泛的社会关注。本文通过回顾以往研究和实践，尝试从社会学核心命题――社会资源如何合理的配置和分配――的角度，探求解决这一问题的思路，促进流动儿童教育的“同城同待遇”，以实现城市流动儿童教育公平。

一、城市流动儿童教育公平问题的缘起与困境

自上世纪80年代第一波涌入东南沿海地区的“民工潮”，我国开始了大规模的人口流动进程。随着工业化、城镇化的快速发展，我国已经进入了人口流动最为活跃的时期。《中国流动人口发展报告2014》指出，截止到2013年末我国流动人口总量为2.45亿（超过总人口的六分之一），流动人口总的流动趋势依然为城市，尤其是特大城市；流动人口6岁至15岁子女随同父母流动的比例高达62.5%，且流动人口和随迁子女数量仍在逐年增加。大量流动儿童跟随父母迁入城市，城市流动儿童数量急剧增长，在此背景下流入城市的儿童教育公平问题愈发凸显。

（一）城市流动儿童教育公平问题的缘起

城市流动儿童教育问题是在长时期、多重因素交织的复杂社会环境下形成的。从宏观层面上看，我国社会经济发展存在着巨大的区域性差异，流动人口迁移大多是在经济利益驱动下，为了寻求更好的发展机会而由农村迁入城市、经济不发达地区迁入发达地区。一方面大量流动人口的迁入带去了其子女的迁入，另一方面迁入地较优质的社会生活环境吸引了流动儿童随父母流动，因而从根本上产生了流动儿童教育问题；从制度层面上看，我国长期实行附加诸多社会功能的城乡二元户籍制度，户籍制度不随人而动。大规模流动人口影响着以往的城乡二元社会结构，使其日趋复杂并演变成了本地市民、本地农民和外来流动人口构成的“三元化特征的社会利益格局”，生活在同一座城市中的人们，分属于彼此隔离、相互排斥的“身份―权利―待遇”的同城差别中。[2] 流动儿童因没有流入地身份而无法享受流入地的教育权利和待遇；从微观层面上看，我国自上世纪90年代起开始实行市场经济体制，而现有的教育体制却与市场经济不相适应，教育资源配置也并未纳入市场经济的轨道，使得流动儿童须花费更多代价享有流入地儿童同等的教育机会。

（二）城市流动儿童教育公平问题的困境

当今社会环境中，因户籍身份的制度性限制和教育资源配置不当，流动儿童无法享受到与流入地儿童相同的教育待遇，主要表现在择校、学校教育、升学这三个方面。

1．择校的不同待遇

譬如学前教育阶段。学前教育是基础教育的重要组成部分，是学校教育和终身教育的奠基阶段。2011年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确提出要致力于学前教育的普及工作，但当前我国近四成学前流动儿童未能接受入园教育。[3] 我国流动人口集中流入的东部地区，经济发达、教育条件相对较好，城镇居民学龄前儿童入幼儿园机会相对充裕，譬如北京、上海、江苏等地区的入园比例都超过了95%，但流动儿童入园比例却相对较低，北京市学前流动儿童入园率仅为59.2%。[4] 由于公办幼儿园大多有城市“身份”限制或是缴纳入园赞助费以弥补无“身份”，流动儿童大多选择进入民间办学的幼儿园就读，一些家庭经济困难或父母不重视学前教育的流动儿童则缺失了学前教育阶段的教育机会。

再如义务教育阶段。我国早在2008年已经全面普及免费的九年义务教育，但流动儿童在公办学校接受义务教育的比例仅为88.1%。[5] 流动儿童进入公办学校可谓困难重重，虽然国家于2003年发布的《关于进一步做好进城农民工子女义务教育工作的意见》中明确规定：“流入地政府要制定进城务工就业农民子女接受义务教育收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁”，但现实结果却不尽如人意，流动儿童进入公办学校仍需缴纳各种名目的费用，这些费用使得家庭经济条件差的流动儿童被排斥在公立学校教育之外；公立学校制定了各种条件、程序也成为限制流动儿童入学的障碍，申请借读的流动儿童父母需要具备原居住地无人监护证明、城市务工证、城市暂住证、户口本证明、实际居住所证明（所谓“五证”）才能取得流入地儿童同等的教育资格，而“五证齐全”是极少数家庭才能达到的条件，流动儿童不得已选择私立学校（多为民工子弟学校）就读。

2．学校教育的不同

流动儿童在学校教育方面受到的差别待遇更为明显。一般来说，他们进入公立学校就学的难度大，许多儿童只有到民办私立学校。虽然民办私立学校入学相对简单，但是学费高昂，许多家庭很难负担。为了满足流动儿童教育的需求，民工子弟学校在一些城市应运而生，这类学校在一定程度上解决了流动儿童的教育问题。但是，民工子弟学校大多是由个人出资开办的，其办学动机主要是为了获取经济利益，其教育质量、教学条件、制度规范等往往与公立学校无法相比。首先，民工子弟学校一般设立在流动人口比较集中的城乡结合处，以简易的民房甚至废弃的厂房作为教室，少有图书馆、操场、实验室、计算机房等教学场所。学校缺乏必要的教学设备，教学工具、体育器材、乐器等十分短缺或是没有。学校还往往在卫生、消防等方面存在安全隐患。其次，民工子弟学校师资不足，教师大班级、跨年级、跨学科授课的现象普遍存在。教师整体文化程度低，个人素质也良莠不齐，大部分老师没有取得教师资格证书，更有教师没有教学经验而临时充凑。绝大多数老师没有享受国家正规教师的待遇、没有社会保障、工资低、工作压力大，导致老师们在教学中责任心差、流动性大。再次，民工子弟学校大多教学管理制度不规范，一些民工子弟学校没有通过政府部门的审批获得合法的办学资格，在非法的状态下继续招收流动儿童，严重影响了教学质量，当政府相关部门采取措施时，流动儿童随机面临无学可上的局面。不利于流动儿童的学习。流动儿童在此种环境下接受教育，学习效果无法与流入地儿童相比。

也有一些进入公立学校学习的流动儿童，由于没有城市“身份”，教学管理上也就没有了他们的“学籍”，而学校教学考评往往是以全部“学籍”学生为对象，这使得学校和老师并不看重流动儿童的学习成绩。一些学校将流动儿童独立编为班级，学校对这些班级很不重视，老师在教学中也不再尽心尽力，导致了一些班级弥漫着自由散漫、不认真学习的不良风气，整体学生的成绩低下。也有一些学校虽然也把流动儿童和流入地儿童一起编入班级，但由于教学上不作考评，也使得老师对流动儿童的学习放任不管，这样势必会使流动儿童感受到排斥，打击了他们学习的积极性，不利于这些孩子的成长。在教学过程中，流动儿童因为没有城市“身份”，被贴上了“外地人”的标签，受到与流入地儿童不同的教育待遇，往往导致同学对流动儿童的歧视和排斥。这样，流动儿童不仅遭到了事实上的教育歧视还遭受心理上的不认同，更加感受到自卑，甚至产生厌恶同学、学校、老师，这反过来又影响了学习。另外，学校在评奖、评优、参加竞赛的资格上往往也将流动儿童排斥在外，这无疑又给流动儿童的培养增添了负面影响。

3．升学的不同待遇

截止2013年，我国人均受教育年限已经突破了9.7年[6]，义务教育已经不能满足社会对教育的需求，众多流动儿童希望初中毕业之后能够在流入地继续接受更高阶段的教育。但现实情况是，流动儿童高中阶段教育机会明显低于流入地儿童。其中，在普通高中方面，我国流入地儿童在学就读率（57.99%）远远高于流动儿童（37.24%），这就阻碍了流动儿童继续接受高等教育的机会；相较于流入地儿童，流动儿童更倾向于选择流入地的中专或职高学校。[7] 这一情况与一些流入地针对流动儿童高中阶段实行的入学政策是高度相关的。

我国流动人口较多、经济较发达地区的省市对流动儿童采取的升学政策有较大的差别。一些省市的普通高中阶段入学政策仍然以城市“身份”为依据，仅规定中专、职高对流动儿童开放，也有些城市规定公办和民办普通高中及中专、职高都对流动儿童开放。譬如，天津市规定在津参加学业考试的外省市学生在取得初中毕业资格后，可以填报中职接高职、国家级重点中等职业学校及高级技工学校、其他普通中专学校、职业高中（职专）学校、技工学校等志愿。而广州市则规定除了开放中等职业教育，还开放公办普通高中择校生、民办普通高中。深圳市更是规定了提供“五证”的当地应届初中毕业生可与当地市民享有同样的中考待遇。虽然这些更为开放的入学政策一定程度上有利于流动儿童在流入地继续高中阶段的学习，但也从一个侧面凸显出流动儿童因没有城市“身份”而在升学上遭受的不公平待遇。

受高考制度的制约，我国流动人口集中的许多省市没有向流动儿童开放普通高中，这就使希望继续接受更高教育的流动儿童面临不同的选择：要么回到流出地接受普通高中教育，然后参加高考；要么在流入地通过缴纳借读费、赞助费等办法继续完成普通高中教育，然后再回到流出地参加高考。无论哪一种选择都反映出流动儿童在升学机会方面受到的不公平待遇。如果是第一种选择，流动儿童将会直接面对高中升学机会的不公平；如果是第二种选择，流动儿童将会面对升入大学机会的不公平。近年来各地陆续出台了“异地高考”政策，有望缓解流动儿童在高中阶段遇到的升学不公平，但实际教育过程中的不公平却依然存在。

以城市“身份”划分的流动儿童与流入地儿童的区别，决定了流动儿童无法与流入地儿童享受同等的教育机会。流动儿童城市“身份”的缺失使他们遭受不公平的教育待遇，甚至会这样那样地贯穿在不同的教育阶段，包括高中教育乃至高等教育。尽管流动儿童及家庭往往会提供更多的经济付出，试图换取一些弥补，但流动儿童在实际教育中受到许多“另眼相看”，这种事实上的不公平是难以弥补的。

城市流动儿童教育公平问题的长期存在对流动儿童个体会产生深远的影响，由于无法获得与同龄人同等的教育待遇，往往会引发他们的自卑感、低人一等或许多负面的心理感受。中国社会科学院“当代中国社会阶层结构研究”课题组相关研究表明，为数众多的流动儿童长时间生活在城市中，却不认可城市；他们充满不公正感，既无从寻找自尊，又无从释放自卑，由孤寂而趋于内向冷漠；他们生活在城市中，常常感觉受到歧视、低人一等，与周围人群疏离。不安全感、疏离感、不适应感、孤独感成为流动儿童普遍存在的心理状态。[8] 流动儿童长期在社会排斥的环境中生活和成长，