张英洪：户籍制度改革后农民的识别与权利保障

2016年9月19日，《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》正式对外发布，这是继2014年7月《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》后，全国第31个发布户籍制度改革的省份。新的户籍制度改革意见均明确指出要取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为“居民户口”。随着城乡统一的居民户口制度的建立，我国自1958年开始建立的城乡二元户籍制度，从此将成为历史。这是我国城乡发展一体化的重要里程碑，是社会文明进步的重要成果。

城乡统一的户籍制度改革后，最现实的问题是，我们将怎样识别农民？如何维护和发展农民权利？这是一个需要进一步理清和回答的现实问题。

一要区分身份和职业。上个世纪50年代，我国在户口上将全体人员划分为农业户口和非农业户口。从此中国农民有了农业户口这个户籍身份，并且这个户籍身份还能固化和世袭。其一，只要你是农业户口，不管你以后是否从事农业这个职业，你都永远是“农民”。改革以来出现的“农民企业家”、“农民工”等现象，就是这种农业户籍身份固化的产物。其二，如果你的父母是农业户口，那么你就自然继承了农业户籍身份，除非通过高考、招工招干等极少数途径实现“农转非”。所以在我国，当说到农民时，指的就是拥有农业户籍身份、从事或不从事农业产业的社会阶层。现在推进户籍制度改革，取消农业户口和非农业户口的划分，指的是取消了农民的户籍身份，而不是取消了农业这种职业。只要存在农业这种产业，就会有从事农业这种职业的农民。在现代社会，由于分工越来越细，社会可以有千差万别的各种不同的职业，但每个人都拥有一个共同的身份，那就是共和国的公民。户籍制度改革后，我国不是没有农民了，而是不再有农业户口了。作为职业的农民，与其他所有社会阶层一样，都应当享有宪法和法律赋予的平等的公民权利和自由尊严。

二要弄清三种不同形态的农民。由于我国特殊的历史发展进程，户籍制度改革后，我国事实上存在三种不同形态的农民：一是作为集体经济组织的成员，拥有土地承包经营权的农民，可以称之为土地承包型农民，这是取得农村土地承包经营权资格的原初农民。土地承包型的原初农民都是拥有农业户口身份的农民。二是随着承包权与经营权的分离，通过流转承包土地而从事农业生产经营的农民，这可称之为土地流转型农民。土地流转型农民主要从土地承包型农民手中流转土地进行农业生产经营活动。近些年来，一些非农业户口的人通过土地流转加入了农业生产大军，成为新农人。三是为农业生产的产前、产中、产后各环节提供社会化服务的人员，这些人员有传统农业户口农民的，也有非传统农业户口人员的，但他们都属于农业这个大产业的从业人员，暂且称之为社会服务型农民。据有的专家研究，美国农业人口占全国人口的2%，而为农业服务的服务业人口占全国人口的比重高达17－20%，平均一个农民有8至10人为其服务。随着我国农业现代化的推进和一二三产业的融合发展，为农业提供各种社会化服务的从业人员将不断增加。这三种从事农业生产和服务的人员，就是我国农业现代化进程中不同形态的新型职业农民群体。

三是要加快实现城乡基本公共服务均等化。城乡二元户籍制度的实质是城乡居民享受不同的基本公共服务，换言之，就是农民享受不到城镇居民平等的基本公共服务。取消农业户口与非农业户口区分，统一登记为“居民户口”，不能只在农民的户口登记簿上作些文字上的更改就万事大吉，而是要补齐农民社会保障等基本公共服务的短板，实现城乡基本公共服务的一体化和均等化。党的十六大以来，我国农村基本公共服务体系逐步建立起来，农民告别了没有社会保障的历史。但与城镇居民相比，农民享有的基本公共服务水平还比较低，城乡基本公共服务的差距还比较大。2015年北京市城乡居民低保标准实现了并轨，这是朝着城乡基本公共服务均等化方向上迈出了重要的一步。与建立城乡统一的居民户口制度相适应，各级政府需要加快建立城乡统一的社会保障等基本公共服务制度，尽快实现城乡居民公平享有均等的基本公共服务。当前，重点是要完善公共财政制度和社会保障制度，要将提高农村居民享有社会保障等基本公共服务水平作为优化财政支出结构的重要内容。特别是要结合中央“反四风”的积极成果，将各级各部门节省下来的“三公”经费更多地用于农村民生支出，大幅度提高农村居民享有医疗保障、养老保障、社会福利等基本公共服务的水平。要大力加强基本公共服务方面的立法建设，将城乡居民平等享有基本公共服务纳入法治的轨道。

四是要全面深化农村集体产权制度改革。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确指出，土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》提出要完善农村产权制度，加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济产权制度改革，加强农村集体资产监督管理，维护集体经济组织和成员的合法权益。建立城乡统一的居民户口制度，只是在户籍身份上实现了城乡居民的平等，至于农民原享有的农村集体财产权利如土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、林权等不因户籍制度改革而受影响。一句话，户籍制度改革只是取消了农民的户籍身份，并不取消农民的财产权利。但各级政府要适应城乡统一居民户口制度建立的新形势，全面推进和深化农村集体产权制度改革。农村集体产权制度改革的核心要义是，确定农村集体经济组织的成员身份，明确集体经济组织的成员权利，保障集体经济组织成员的财产权利。在户籍改革中，既要防止一些地方借统一城乡户口之名，剥夺农民应当享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权利，也要预防非集体经济组织成员借机掠夺或参与瓜分集体财产权利。应当借鉴长三角、珠三角、京津等经济发达地区探索开展农村集体产权制度改革的基本经验，从国家层面加强对全国深化农村集体产权制度改革的指导、部署和安排。当前和今后一个时期，土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权利，只有集体经济组织成员才能享有。建立城乡统一的居民户口制度，不应影响作为集体经济组织成员的农民所享有的各项集体财产权利，但户籍制度改革将倒逼农村集体产权制度改革全面推进。

五是要建立新的人口统计制度和农强惠农富农政策。建立城乡统一的居民户口制度后，原来以农业户口和非农业户口为指标类别的统计制度已失去意义，应当废止。新的人口统计制度应当有三方面的重点内容，其一是坚持以常住人口的居住生活为基本依据，进行城镇人口和农村人口的统计，住在农村的人口并不一定都是农民。其二是加强农业从业人口的统计，将农业从业人员作为支持现代农业发展的重要指标，同时要加强从事农业服务人员的统计工作。其三是创新集体经济组织成员或股东的统计工作。统计农村集体经济组织成员或股东，与统计农业从业人员同样重要。特别是随着农村集体产权制度改革的推进，广大农民作为集体经济组织的成员身份将进一步明确和界定下来，他们作为集体经济组织的成员或股东的权利义务将日益突显。与此同时，农强惠农富农政策需要作相应调整与完善。以前以农业户口为依据实施农强惠农富农政策已经不合时宜，在城乡统一居民户口制度后，应当以土地承包型农民、土地流转型农民、社会服务型农民为依据，完善相关农强惠农富农政策，实施对“三农”的精准扶持。

全国人大及其常委会，要按照法治中国建设的总要求，切实转变思想观念和工作方式，特别是要改变过去那种以政府工作方式开展人大工作的做法，全面实施宪法赋予的立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权等职权，坚持法定职责必须为，大力加强有利于维护和发展公民权利、实现城乡发展一体化方面的法制建设。在全国31个省份全部取消农业户口和非农业户口后，1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》已名存实亡，全国人大常委会应当尽快予以废止，同时制定新的体现现代法治精神的《户口条例》或《户籍法》，保障公民的居住和迁徙自由权。

2016年9月21日

原载《中国经济时报》2016年10月21日