文军：论农民市民化的动因及其支持系统――以上海郊区为例

作者题记：本研究为基金项目成果之一。教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目、教育部人文社会科学重点基地2004年重大项目（04JJDZH004）、教育部2005年度人文社会科学研究项目(05JA840007)、上海市“曙光计划”项目（03SG25）、上海市哲学社会科学规划项目（2004BSH002）、上海市教委E研究院建设项目。

摘 要： 农民市民化是我国全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要战略之一。无论是主动市民化还是被动市民化，城市郊区的农民市民化一般都是在城市土地扩张和城市建设重心外移的背景下，借助于工业化、非农化和城市化的强力推动而进行的。如果我们把农民市民化过程看作一个有机系统的话，它实际上同时存在着宏观、中观和微观三个不同层面的社会支持结构。可以说，农民市民化是在城乡比较差异和相关政策的社会与制度背景下，依赖于农民自身的人力资本，通过一系列连续的社会网络的综合运作而得以实现的。

郊区农民的市民化是当前政府部门和学术界都非常关注的焦点与热点议题，也是21世纪我国全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要战略之一。对于什么是农民市民化，我们可以从狭义和广义两个方面来理解：狭义的农民市民化是指农民、农民工等获得作为城市居民的身份和权利的过程，如居留权、选举权、受教育权、劳动与社会保障权等，在中国，首先涉及到的就是所在地的城市户口。这些可以被认为是与国家、政府相关联的技术层面上的市民化过程。①广义的农民市民化是指在我国现代化建设过程中, 借助于工业化和城市化的推动, 使现有的传统农民在身份、地位、价值观、社会权利、居民素质以及生产生活方式等各方面全面向城市市民的转化，以实现城市文明的社会变迁过程。这些可以被认为是与国家、政府相对应的社会文化层面上的农民市民化过程。很显然, 完整的农民市民化应该是广义上的农民市民化。②从目前我国城市农民市民化的对象来看，有两类群体逐步被纳入到了政府的视野之中：一是城市郊区的失地农民，二是长期移居在城市的农民工群体。这两类群体都是改革开放和城市扩张的产物，也是城市未来发展不得不面对的新社会群体。本文以上海的实践为例，主要探讨城市郊区失地农民的市民化问题。

一、上海郊区农民市民化的历程与背景

从上海乃至全国城市郊区的农民现状来看，大致可将现在户籍意义上的农民分为三个群体：一是已经获得非农化职业，不再从事农业生产，但在户籍意义上还是农民的人；二是完全从事传统农业生产的全职农民；三是介于这两者之间，在从事非农职业的同时也从事农业生产的农民。如果从农民最为重要的生产资料――土地的被征用状况来看。第一部分的农民往往是土地完全被征用的农民，他们一般居住在离城市中心较近的地方，身份已经或即将被改变而成为户籍意义上的市民。第二部分的农民土地还没有被征用，仍然在传统的农村、农业框架中生产生活，他们一般居住在远离城市中心的地方。第三部分的农民是正在发生变化的农民，他们的土地往往被部分征用，既难以在传统的农业框架中生存，也难以在城市的框架中生活，是处在“夹缝”中生存的群体。农民市民化不仅是针对于第一部分已经或即将进行户籍转变的农民，也要考虑到第二甚至第三部分农民的发展。

上海是中国工商业最为发达的城市，也是中国现代化水平最高的大都市。进入21世纪后，随着经济的飞速发展和工业的高速增长，上海郊区的城市化发展也迈入了一个新的历史阶段，并率先提出了“城乡一体化、农村城市化、农业现代化、农民市民化”的郊区发展战略，为今后“三农”问题的解决和郊区城乡协调发展指明了方向。2002年上海郊区城市化水平已从1992年的27%提高到52%，年均提高2.5个百分点。③2004年，上海郊区的城市化水平则达到了57.8%，城市建成面积也从10年前的143平方公里扩大到606平方公里，约占市中心城区外环线以外市域面积的10.53%，并先后有100万郊区的农民告别乡村进入城镇。可以说，无论是在人口城市化还是非农化方面，上海郊区均已接近或超过西方发达国家的水平。④

上海郊区农民市民化的进程是在特定的外部环境和政策导向的背景中实现的。对此，上海市政府首先从转变农民身份的角度入手，打破农业与非农户口的二元对立，对于所有2001年1月1日以后出生的农民子女一律登记为城镇居民户口，对于1993年1月1日至2000年12月31日出生的农民子女，提出要逐年解决“农转非”问题，这是上海市政府在技术层面为农民市民化所迈出的一个非常重要的步伐。具体来说，以下几个方面构成了上海郊区农民市民化的重要背景。

一是城市发展所导致的土地扩张客观上促进了郊区城市化和农民市民化的进程。随着外向型经济发展和工业化进程的加快，作为力图要建成世界级大都市的上海，客观上产生了对城市土地需求的急剧增长。对此，上海以往的做法就是通过将市郊的土地划入到城市范围内来缓解市区土地资源供需矛盾的紧张。因此，从20世纪80年代后期起，上海开始撤县建区，撤乡建镇，最早宝山、上海、嘉定撤县建区，继而金山、松江、青浦、南汇、奉贤撤县建区，原川沙县划入浦东新区，至今只保留了一个崇明县，郊区原200多个乡镇并为121个镇，3000多个行政村撤并为1996个村。⑤在“十一五”规划中，上海又提出了“1966”城市未来发展的四级体系，以进一步加大对整个上海行政区域的调控力度。⑥毫无疑问，上海行政区划的改变推动了城市产业结构的调整和郊区功能的转变，也加快了城市化、工业化和市民化的进程。

二是城市建设重心外移，郊区成为上海新一轮发展的重要战略空间。世界大都市发展的规律表明，在人均GDP达到5000美元后，城市发展出现后工业化的特征，包括产业能级提升，加快向外转移；城市形态布局调整，空间向外延生；人口流动频繁。上海目前正处在这样的转型期中。由于传统的城市郊区往往被视为城市居民所需的粮食、蔬菜、奶酪产品等农副产品的生产和供应基地，导致了上海郊区的产业和功能单一，经济实力不强，往往成为中心城区的附庸，形成了所谓“大城市、小郊区”的格局，甚至出现了郊区的经济发展速度与经济实力远低于或弱于上海周边小城市的奇特现象。迈入21世纪后，上海进入了新一轮的发展阶段，上海市政府提出了

“九五”变化看市区、“十五”变化看郊区的战略目标，要求“中心城区体现繁荣繁华，郊区体现实力水平”，城市建设与发展的重心也开始全面转向郊区。

这一举措极大地促进了上海郊区农民的非农化就业和市民化转变，也加快了失地农民的市民化进程。

三是政府的政策导向开始越来越关注失地农民的再发展问题。早在20世纪90年代中期，上海市委、市政府就提出了“三个集中”的郊区发展战略，即农业向规模经营集中，工业向园区集中、农民居住向城镇集中。2003年，上海市委、市政府进一步提出郊区要加快推进“三个集中”的步伐，并把它作为实现城乡统筹发展、加快城乡一体化的重要举措。然而，要实现农业向规模集中和工业向园区集中，其前提是必须解决好农民居住向城镇集中的问题。政府转变了农民的身份地位，使农民子女不再继承土地，把农民由原来的散居向城镇居住集中，从而使农村的土地集中起来，以实现农业的规模化经营和工业园区化的建设。但是，随着失地农民数量的增多，引发的各种矛盾也日益突出，近几年来，郊区农民上访事件明显增多，其中相当一部分增加的上访者是因失去土地而又未得到妥善安排、公正补偿的失地农民，并出现了种粮无地、上岗无位、就业无门的“三无”现象。面对这种情况，政府不得不在政策上更加倾向于关注这一特殊群体的再发展问题。

二、郊区农民市民化的主要动因

随着我国现代化、城市化进程的整体推进，农民市民化正成为打破城乡二元结构、推动城乡一体化的重要手段。可以说，农民市民化是在经济、社会、政治、文化等各种因素综合催生下的一种产物，是转型期我国农村社会变迁的一种特殊表现与内在要求。具体来讲，我国当前农民市民化的动力至少包括以下三个方面的因素。

1、工业化

工业化实际上是经济结构不断调整的过程，在这个过程中，工业部门持续扩张，尤其是制造业迅速增长，从而导致农业部门总产值和劳动力比重逐渐下降。在国民收入和就业结构中，当工业比重连续上升、农业比重连续下降的时候，农民市民化就有了经济结构上的支持和动因。工业化必然导致第二产业劳动力需求的扩张，而农民市民化以及农民职业的转变正是为工业的快速发展提供了充实的劳动力资本。建国之初我国农业产值在社会总产值中的比重高达58.5%。随着工业化的程度不断深入，农业占国内生产总值从1990年的27.1%下降到2000年的16.4%。最新的经济普查资料显示2004年农业占我国国内生产总值继续呈现下降，为13.1%，而第二、第三产业占国内生产总值46.2%、40.7%。⑦

根据经济学的推拉模型理论解释，在工业化的背景下，当农业占国民经济比重逐步下降导致的农村剩余劳动力激增的推力和工业比重上升带来的对于劳动力需求的拉力共同作用的时候，农民离开土地进入第二、第三产业将成为农民市民化的重要途径，尤其是对处于工业化条件较好的城市郊区的农民来说更是如此。上海统计局公布的资料显示，2005年上海农业占国内生产总值仅为0.9%，第二、第三产业占全市生产总值的比重分别为48.9%和50.2%。⑧产业结构的变化使得农业在上海经济结构中的比重日益下降，工业化程度的提升为农民转变为市民提供了条件。同时，作为上海郊区的农民凭借着上海城市工业化发展独特的区位优势，更给农民市民化提供了便利。

2、非农化

非农化主要涉及到户籍与职业身份的变化，主要表现为作为国家层面的政府通过政策的制定和改变促使农民在户籍意义上完成向非农身份转变的同时，职业身份也发生相应的转换，即由原来主要从事农业生产转变为主要从事非农业的生产。目前在中国，户籍的改变主要还是由政府控制，而职业的转换更多的要取决于市场的因素。因此，户籍身份的非农化不仅是农民市民化的重要制度保证，也是农民真正进入城市获得生存机会的前提条件。

1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》在中国首次确立了一套较完善的户口管理制度，该条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一条鸿沟，城乡对立的二元结构由此产生。随着经济、社会结构的变迁以及社会流动的加剧，我国的户籍管理制度有了一定的松动，在某些城市还开放了农民向城镇居民转变的渠道，但是城乡二元对立的基本结构并未因此而彻底改变。政策层面上开放了农民非农化的制度空间缓解了城乡的二元对立，使农村剩余劳动力从农业转移到了城市的第二、三产业中来，增加农民的收入，也进一步缩短了城乡差距、促进城乡一体化的发展。因此，非农化的过程为农民市民化提供了强大的动力。截至2003年，我国农业人口仍然占到总人口的60.9%，城镇人口为39.1%，而上海的农业人口和非农业人口分别为22.4％和77.6%。⑨基于农业在上海经济结构中所占比重日益下降，同时伴随着上海郊区新一轮的发展，上海郊区农民非农化的进程将会继续加速，而由此伴生的农民市民化步伐也将进一步加大。

3、城市化