李凤章：通过“空权利”来“反权利”：集体土地所有权的本质及其变革

摘要：集体土地所有权本质上是国家通过否定农民土地私有权而建立的资源摄取的权力管道。在重建土地个人财产权的时代背景下，既然无法恢复集体化之前的所有权，就只能以使用权的方式重建新的财产权体系。这就要求取消集体土地所有权，在尊重土地使用权益的前提下实现集体土地的国有化，由国家依法建立统一的土地财产权。

关键词：集体；土地；所有权；使用权

集体土地所有权何去何从是横亘在中国土地财产立法方面的一大困惑，《物权法》虽然明确将集体土地所有权放在所有权一章加以规定，但是，由于其不能转让、不能抵押，且主体并非实体意义上的民法主体，和一般意义上的所有权也就绝非同一概念。集体土地所有权的本质究竟为何，这不仅仅是一个理论认识问题，而且直接影响到将来集体土地所有权改革的路向，因此不得不加以明辨。

一、作为“空权利”的集体土地所有权

《土地管理法》第10条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《物权法》第6条也做了几乎相同的规定。由此可见，集体土地所有权的权利人是集体，而非集体经济组织。集体经济组织和集体是两个不同的概念。集体经济组织是一个组织，无论是否具有法人格，至少为一定的实体，拥有一定的财产，具有一定的组织机构和管理人员，而集体则是乡镇、村、村民小组全体成员的集合。农民集体不是法律上的组织，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。［1］（P23）在人民公社时期，人民被高度组织化为合作社或者公社，自身则湮没不彰，以致集合体与组织体合二为一，经济组织体和政治组织体合二为一。因此，所有权的主体既可以说是集体，也可以说是集体经济组织。人民公社解体后，家庭和个人重新成为生产经营的基本单位。此时，对于那些人民公社解体而新的组织化尚未形成的地方，并不存在所谓的集体经济组织，而只有作为政治组织的村民委员会或者乡镇人民政府。村民委员会和乡镇人民政府作为集体的行政管理机构，显然无法等同于集体本身，因此也就绝非所有权人。只是在农村集体缺乏其他可委托主体的背景下，法律规定了由村委会和乡镇人民政府可以代行土地的经营管理权。例如，国土资源部2001年颁布的《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》中就明确指出，能够证明土地已经属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体；没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。

一旦明确了集体土地所有权的主体并非集体经济组织或者村委会、乡镇人民政府而是集体之后，集体土地所有权就在法律上走入了死胡同。因为，从权利的性质角度来看。“权利毕竟既不是一只枪，也不是一台独角戏。它是一种关系，一种社会惯例，而在那两者的根本方面，它是关联性的一种表达。”“权利不是享有的，而是在关系中体现的。”［2］所有权体现的是某一主体在和另一主体交往的过程中，其所享有的利益受到另一特定或者不特定主体的承认和尊重，而法律规定并且担保这种承认和尊重。而自然人之外的主体，必须是自然人的组织体。只有成员经过组织化，建立一个与成员人格相区分的组织体人格时，这一组织体才会享有脱离成员的土地所有权。可见，组织体是自然人之外的主体的根本条件，在组织体之外不可能存在脱离成员的主体。而集体土地所有权却恰恰强调所有权属于集体，而非集体经济组织，这显然是自相矛盾的。非组织体的集体，作为脱离自然人的主体根本不可能存在。正如尹田教授所认为的，“任何纯粹抽象存在、无任何特定外在表现方式从而使之与其他同类的人的群体相区别的人的结合体，不可能成为具体权利的载体”，“缺乏主体的所谓‘集体所有权’，当然只能具有一种抽象的所有制意义上的内涵，无法成为民法上具有实体权利性质的财产所有权之一种”。［3］因此，集体土地所有权只不过是一种没有主体承载的悬浮在半空的所谓“空权利”而已。

二、“空权利”的本质是“反权利”，是资源摄取的权力通道

长期以来，我们把主体虚位视为集体土地所有权不够完善的表现，这首先假定了集体土地所有权仍是一种财产权利，只不过有待于进一步改进。但实际上，考察集体土地所有权的形成史，我们就会发现，其根本不是“弱权利”，而是“反权利”，是以“空权利”的方式来否定原有土地的私人所有权。赋予虚幻的集体以一个空洞的所有权是假，借此取消原有的土地个人所有权是真，而其目的就在于为国家权力对农村的资源摄取扫除障碍，换言之，集体土地所有权是国家对农村进行资源摄取的权力通道。

众所周知，中国共产党于建国前后进行的土地改革秉持的是土地的个人所有权。1950年《土地改革法》明确规定，土地改革完成后，由人民政府颁发土地所有权证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租土地的权利。尽管其后很快开始了合作化运动，但合作化和初级合作社仍然是建立在土地个人所有基础上的互助合作，农民可以随时退社。正如1955年10月11日《中共七届六中全会关于农业合作化问题的决议》所指出的：“我国的农业生产合作社，在现阶段一般地是以土地入股统一经营为特点的半社会主义性质的初级合作社，这种合作社是到完全社会主义化的过渡形式，它还在基本上或在较大的程度上保留社员的土地及其他一些重要的生产资料的私有权，而不是急于实现社员的生产资料公有化。”［4］（P165－183）所以，合作社对于占有的土地，仅仅是公用，而不是公有，所有权仍属于农民个人。但集体化却是消灭了个人的土地所有权。个人在被迫把土地所有权转让给集体后，在集体中并不存在确定的份额，他必须作为社员留在集体中参加劳动，而不能离开集体，更不要说转让自己的份额或者要求解散集体并分回土地。显然，集体土地所有权的建立意味着个人土地所有权的被否定。

建立起集体土地所有权的一个主要原因在于，为了实施工业化战略，完成国家资本积累，国家不得不寻找一种能够化解土地所有权人的阻碍，以便国家权力可以对农村资源进行支配和摄取的路径。在建国初期，虽然经过土地改革，粮食产量有了很大的增长，但是，随着城市供应人口的急剧增加，以及国外粮食进口的停止，比之工业发展需要消耗大量的粮食原料，我国的粮食供应极为紧张。国家对粮食的征收和收购数由1950年的355亿斤增加到1953年的721亿斤，3年增加了一倍以上，但还不能满足城市的需要。［5］于是在1953年10月16日通过的《中共中央关于粮食的计划收购与计划供应的决议》，便决定实施统购统销。由于国家收购的价格远远低于生产成本进而影响到农民的生活，农民反抗相当普遍和激烈。甘肃通渭、贵州麻山、福建邵武等地都爆发大规模的农民反抗统购统销的事件。［5］此时，如何减少征收阻力，降低征收成本，就成了国家必须解决的问题。而否定农民的个人土地所有权，建立国家对土地及其产出的直接控制无疑成了实施统购统销、实现资源摄取的重要制度保障。周其仁指出，集体化经济绝不是农村社区内农户之间基于私人产权的合作关系，就其实质来说，它是国家控制农村经济权利的一种形式。［6］集体公有制既不是一种“共有的、合作的私有产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。农业集体化，不仅是社会主义理想的需要，也是粮食统购统销的需要，即国家控制粮食资源的需要。［5］

通过建立集体土地所有权得以实现资源摄取的主要原因在于：

（一）国家资源摄取的对象从个人变为集体代表，大大减少了谈判的成本。合作化完成后，统购统销的户头由一亿几千万农户变为几十万个合作社，大大便利了统购统销政策的实施。“从现代经济学的角度出发，通过合作社，国家向农村抽取资源的能力得到加强，因为按合作社的帐本进行征税和设定售量定额，远比对付数亿个分散的家庭容易得多。而这就是合作化发起的真正动因。”［7］

（二）通过赋予集体土地所有权，而否定个人所有权，土地及其产出的支配权利被集体领导干部所掌握。而这些领导干部，均由上级任命，实质上是上级政权的代理人，其贯彻的首先是上级的领导意志，而不是下属村民的意志。为了达到对集体财产的政治控制，集体实现了政社合一，集体的财产权被赋予给公共权力的行使者，公社干部既是国家公共权力的执行者，又是集体财产权的行使者。例如，合作化期间作为范本并推行的《岈山卫星人民公社试行简章（草案）》（1958年8月7日）就规定，公社按照乡的范围建立，一乡一社。实行乡社结合，乡人民代表大会代表兼任公社社员代表大会代表，乡人民委员会委员兼任公社管理委员会委员，乡长兼任社长，副乡长兼任副社长，公社管理委员会的办事机构，兼任乡人民委员会的办事机构。这样，集体的所有权最终就被政府工作人员所垄断。而政府工作人员所领导的集体的首要任务，也就不是为了实现集体成员利益最大化，而是最大限度地完成上级布置的资源摄取任务。

（三）面对政治代理人积极落实政府意志，甚至不惜损害集体成员利益的行为，集体成员反抗的激励大为减弱，又由于退出权的丧失，集体成员为了生存，不得不唯命是从，政府最终扫除了集体成员对资源摄取的阻碍。由于私有权被否定，成员的利益被严重摊薄。用农民的话说，“100块的收入，我才有几毛？”如果农民个人采取反抗行动，其所有的成本却是由行为人个人承担的，这使得农民在面临资源摄取时基本采取一种无动于衷的态度，从而为政府官员的资源摄取扫清了障碍。1958年8月9日，毛泽东在山东视察时，曾经评价人民公社说：“还是办人民公社好，它的好处是，可以把工、农、商、学、兵合在一起，便于领导。”［8］所谓“便于领导”，强调的恰就是干部支配农民土地及其产出的能力。

通过集体土地所有权的建立，国家从农村摄取资源的能力大为提高，直接表现为，国家摄取资源的数量急剧增加。林毅夫指出，粮食收购量占粮食总产量的比率，从1958年的25.9%急剧上升到1959年的37.7%，甚至在饥荒大量饿死人的1960年，也保持在32.4%的水平上。［9］

这种摄取不仅体现在对土地产出，而且还体现在对土地本身的摄取上。从事工商业建设，无疑需要大量的土地，而集体土地所有权降低了土地征收的成本。首先，在公社内部，实际上是基层乡镇政府建设乡镇（公社）医院、学校或者其他企事业单位需要土地的，由于乡镇政府是集体土地的所有权代表，便可以无偿地利用本乡镇（公社）任何一个下属大队或者生产队的土地。对此，1959年3月25日至4月1日在上海召开的中共中央政治局扩大会议形成的会议纪要《关于人民公社的十八个问题》［10］就明确规定，公路、铁路、工厂、矿山和其他基本建设占用的土地，除了公社自己兴办的由公社合理调剂以外，应当按照国家关于征用土地办法的规定办理，不能够无代价地随意占用。也就是说，公社自己的建设用地，是不需办理征用的，而是直接调剂。其次，即使是上级政府用地，在集体土地所有权背景下，由于个人不再享有任何土地权利，土地征用也变得极为容易，从而使得征用数量出现了一个较为明显的增加，进而为大跃进运动打通了资源摄取的通道。

在补偿上，根据1958年《国家建设征用土地办法》第9条的规定，征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费。而现实中，截留土地产出、无偿征用土地，甚至给与极少补偿的也比比皆是。薄一波的回忆集中再现了当时农民利益被摄取的情形：

据河北省出席1962年“七千人大会”的同志谈，从1959年开始，仅部队和中央机关向河北省要土地搞副食品生产的，就有312个单位，共要土地127万亩（实际给了107万亩）。有些单位要了地，还要种籽、肥料、劳动力，但收获后全部拉走，而且不交公粮（实际是农民替机关单位交公粮）。据甘肃对平凉、白银、通渭、陇西四县市调查，县级机关、学校百分之八九十有平调问题。临洮县城关公社东街生产队共有426亩水田，被调走310亩。在湖北，省级和武汉市级单位，甚至跑到几十里、几百里以外的地方，去调生产队的土地、耕牛、农具，