于传岗：政府主导型农地流转模式特征与演化趋势

2009年以来，我国农地流转的规模、范围等急剧扩大，对促进农业的适度规模经营，提高农业效率，转变传统的农业生产方式等有积极的作用。但由此也引致了许多社会问题，特别是一些地方政府积极强力介入农地流运以寻租，扭曲了农地流转的经济、政治、社会目标，损害了农民的土地权益，必须引起足够的重视。本文根据土地流转利益主体及作用程度不同，将农地流转模式归纳为政府、集体、农户三种主导类型，选择分析其中政府主导型土地流转模式在土地配置格局中的特征、兴起原因、设计与运作中的利弊及未来演化趋势，以期有助于规范我国当前土地流转设计与操作，促进土地的健康、和谐流转。

一、引言

自20世纪90年代以来，中国政府在城市部门主导土地配置备受社会关注。2009年成都地区发生的“唐福珍事件”折射了中国土地流转之痛。因此，土地流转权由谁做主、能否实现土地和谐流转、不同土地流转模式能否实现健康博弈――政府在土地配置中究竟该如何作为，不仅涉及优化土地资源配置，促进农民增收、农业增效、粮食增产，而且涉及城乡统筹发展与社会和谐。

从利益相关者(政府、集体、农户)的视角，目前我国各区域土地流转模式可归纳为：政府主导型、集体主导型与农户主导型“三种”利益主体模式[1]。本文以其中政府主导型农地流转模式为研究对象，探讨政府主导型在土地配置格局中的特征，结合其设计与运作中的利弊，分析政府主导型得以强化的成因及其演化趋势。

二、农村土地流转模式呈现的新特征

2009年的中央“一号文件”是中国土地资源配置演化的拐点，其主要是强化了政府主导型在土地流转格局中的地位，并诱发诸多土地流转的新特征。

(一)流转土地主体行政层级日趋高层化

从全国范围看，农地国有化完全被地方政府主导。如信阳模式、安阳模式、成都模式、天津模式都属于政府主导型。从土地流转收益在各级地方政府分割看，分别以县(区)、市、直辖市为主体。在2009年以前，土地流转以市县为主，省级政府很少直接介入土地流转。2009年后，省级政府(如天津市)也直接介入土地流转。信阳市流转农地的价值大小与政府参与的级别挂钩，土地流转价值越高，政府介入的行政级别就越高，其中信阳市洋山新区采用市政府主导型，县城周边采用县政府主导型，小集镇周边采用乡政府主导型，中心村周边采用行政村主导型；农业用地流转以农户主导的格局完全被打破，以固始县为例，2009年前农业用地流转权完全掌控在农户手中，土地是否流转、怎样流转、对谁流转，完全由农户掌控，2009年后农地流转权日益从农户手中转移到村委、乡、县及附属部门手中。

(二)流转边界由泾渭分明转向交叉混合

2009年前，政府主导的土地流转仅涉足集体土地转化为国有土地(简称“农转非”)，几乎不涉足农业用地流转。2009年后，各地方政府对农业用地流转涉足从无到有、从小到大。从流转标的边界看，在2009年前，三种模式有清晰、明确、不成文的流转标的与边界。从流转标的看，农户主导型主要流转耕地、宅基地、林地等农户直接支配的资源；集体主导型(含村委、村组)流转标的是以机动耕地、河滩、林地、荒山、矿山、湖塘为主的集体直接控制的自然资源；政府征地主要是以公益性基础设施用地(公路、铁路、港口)、生态建设(如防护林)与部分小集镇建设用地为主。以信阳市为例，在耕地流转份额中，农户主导型占95.1%、集体占4.6%、政府占0.3%①。集体流转非耕地自然资源所占比重较大，占集体流转比重的61.7%。2009年后，三种模式流转标的交叉、边界模糊。在乡村，虽然不同标的可以采用相同流转方式，但是针对农业用地的流转，87.1%采用农户主导流转模式，仅有10.9%的采用集体流转、2%的采用政府流转。同时，集体主导、农户主导(以家族为主)的小产权房也在小城镇郊区存在，由于无法获得相关数据，其发展趋势难以判断。由此，为了争夺与瓜分土地“非农化”收益，使土地流转集体主导型、农户主导型由乡村向小城镇、小集市扩张；在官员政绩冲动下，土地流转政府主导型由城市部门向乡村部门蔓延。

(三)土地流转规模呈明显“大跃进”态势

无论是在城市部门还是在乡村，土地流转规模、速度都发生巨大变化。2009年前，乡村部门土地流转规模小、速度慢，采用蚂蚁搬家式；其后，政府介入土地流转，却诱致流转规模和涉及范围扩大、速度加快。2009年后，集体土地整体流转、自然村落整村搬迁成为新趋势。据信阳市农业局报道，2009年年底，信阳市共流转土地109万亩，占耕地总面积的13.5%。2010年，信阳共创办土地信用合作社240家，建立土地流转中心197个；流转土地总面积达到745万亩，是改革试验前的7倍。其中，流转耕地343万亩，占总面积的40%；林地336万亩，占总面积的43%；另有水面51万亩，其他15万亩。在3年内，因政府参入，农地流转面积增长3倍。黄延信的调查也存在类似情况[2]。政府主导的流转规模、速度、影响及所产生的震撼力前所未有。

(四)规模经营是政府主导型唯一目标

在农地流转“大跃进”背后，推手是政府主导流转土地实现规模经营的“大跃进”。据黄延信的调查[2]，课题组推测，产生的农业企业合作社已经超过日本农业平均规模经营水平，达到或接近美国农业企业规模经营程度。除农户主导型采用适度规模经营外，政府主导流转的土地，其经营方式采用龙头企业、专业合作社、龙头企业+合作社、股份合作制等多种经营方式。与土地流转的“大跃进”一样，土地经营规模的“大跃进”显然违背了科学的规模经营理念，也超越了城乡社会生产力发展要求。无论哪种形式的农地超大规模经营，其背后总能找到地方政府的影子，都是政府主导型引致的结果。如“反租倒包”模式，即农村基层政府将农户承包地整体反租过来，再转包给各种农业企业或合作社。其特点是土地承包关系不变，转包方不履行对原流转户的承包权的义务，把流转权与流转租金的支配权授权给准政府组织村委，流转土地的农户从经营者变为定居者(旁观者)，农民从有产者变为无产者。

(五)土地流转契约长期化趋势明显

一般农户、集体主导型流转期限在5年以下，但是政府主导型流转期限相对较长，多数为5年以上。事实上，在信阳市的调查发现，2年左右的流转期为农户主导型、3年～5年的多数为集体主导型、5年以上的为政府主导型。考虑到农户主导型可自然顺延流转期的事实，其流转期未必比其他模式短，只是流转契约签署存在差异。如农户主导型多采用非正式契约(口头契约)。在信阳的零星调查还显示，农户主导型99%属于非正式契约，其流转期顺延可达15年以上。集体主导型也存在类似情况，只是流转合同以文字形式存在，且不规范。相反，政府主导型在农业主产区以正式契约为主，其中61.3%为5年，35.9%为5年～10年，10年以上较少。经济发达地区的政府主导型一般多数是发展休闲观光农业、多年生高效经济作物为主，流转用途“非粮化、非农化”明显，最长签约到2028年，其他用途流转期较短[2]。与经济发达地区相比较，信阳模式与其存在流转经营目的上的差异，其流转契约能否自发顺延，目前还无实例。

(六)流转费用支付因地因模式而异

从地区差异看，流转面积、区位、用途等因素引致各地土地流转价格差别较大。同一地块因不同流转模式而存在租金差异，地区间租金差异更明显。浙江省德清县和嘉善县土地流转租金一般每亩每年600多元，最高可达1000元，只能种粮的低洼地一般为400元。黑龙江省克山县流转价格大体在150元～280元之间，多数为200元左右；绥化市流转价格平均为268元[2]。河南信阳租金按级差地租定价，优等地500元/亩，劣等地200元/亩，但是也存在零流转租金的现象。此外，虽然土地流转租金通过平等协商来决定，但不同模式租金差异明显。流行的土地流转定价机制可分为，社会关系(人情)型、市场理性型、“关系”市场型、行政市场型(简称混合型)。在河南省罗山县，相同品质的地块，农户主导型300元/亩，集体主导型400元/亩，政府主导型500元/亩。其中，农户主导型主要以关系定价为主，以市场定价为辅；集体主导型以关系市场混合型为主；政府主导型几乎完全按行政市场型定价。政府主导型流转金最高，源于熟人社会与非熟人社会博弈。

(七)政府主导型流转费用支付多样化

流转费用多以现金计价，结算方式为一次交齐和分次交齐两种。在浙江德清县和嘉善县，转入方要在年底时将下年租金一次付清；绥化市的流转费用支付是先交80%以上，其余可分期付款。有些省份还存在实物计价货币结算、实物计价实物结算等方式。四川省成都市都江堰现代农业科技示范园区流转的土地每亩年租金是500公斤大米，以当时市场价折算成货币。安徽省繁昌县流转价格一般用稻谷计算，大约每年每亩200斤～225斤稻谷，转出户按折算比例从转入方领取大米[2]。河南信阳市农户主导型租金载体多样，但是熟人社会与亲朋关系引致零租金背后是劳役租金；政府主导型租金结算以货币或实物地租为主，并有明确时间约束。

三、政府主导型土地流转崛起的主要诱因

政府介入农地流转打破小农主导的农地流转的渐进式路径，激活了集体主导型流转模式，让行政力量从城市蔓延到乡村。但什么力量或因索让政府主导型在流转面积、规模、速度上“大跃进”，是什么力量让不同模式流转边界变得模糊，以下分析归纳出五个方面的成因。

(一)政府主导型后来居上源于政府部门的内在机制

应该说，政府促进农业用地流转是为了发展现代农业的示范效应与适当规模经营、有效利用土地资源的考虑，但在具体的实施过程中却经常被一些基层政府部门演化为政绩工程。于是在某些地方甚至出现了掩盖土地流转中的弊端、伪造流转政绩、暴力威慑迫使处于弱势的农户接受政府流转干预的“流转酷吏”，制造了当前土地流转中的不和谐现象。深入一步分析，政府主导型的崛起还源于流转主体对公共权力资源享有的独占地位与政策的解释权，于是自由流转政策演化为一个由地方政治权力中心决定的土地流转，其价值导向――政府利益优先原则。政府权力中心根据其政治、经济与社会的需要自上而下制定并控制土地流转程序和运作，而土地利益攸关者却远离权力中心。至于政府推动的大规模土地流转中的政治、经济、社会、环境等流转成本与治理成本，地方政府也有较成熟的转嫁路径。譬如，上届政府要么转嫁给下一届政府，要么把责任推卸给执行部门；要么让整个社会承担，要么由中央政府最终买单。因此，只要农户默许土地流转、只要中央不考虑粮食安全，那么地方政府愿意一劳永逸流转土地，直到没有土地可流转为止。

(二)政府主导型兴起源于中央政策嬗变

2009年无疑是中国土地流转格局的拐点，也是政府主导型在农村兴起的分界点。之前，没有任何政策鼓励政府直接介入土地微观配置；但是自此以后，历年出台的中央“一号文件”对推动农地流转起到了乘数效应。以罗山县为例，2009年前政府主导型的土地流转几乎为零；2009年后，地方三级政府以推进新农村建设、农业规模经营、兴办农业合作社、构建现代农业示范园为目的，利用政策激励与利益诱导使农民交出土地；在责难农户主导型的非市场化的同时，在农村大力推行政府主导型。这是政府主导型兴起的政策背景。

(三)地方财政赤字诱致政府主导型崛起

在城市，大量暴力拆迁与强制征地得以发生，