中美农业土地制度比较研究

一、引言?

土地制度历来是经济学家关注的重点之一。尤其是在发展中国家，农业作为重要的生产单位和主要的就业部门之一，对于缓解农村贫困和粮食安全起到至关重要的作用（FAO，2002）。而土地又是农业生产中最基本的生产要素，因此土地产权和制度安排影响到农业的发展以及整个宏观经济运行的稳定。对于中国来说，土地制度的改革始终在经济发展过程中扮演着重要的角色，并且对经济发展起到过积极的推动作用。1982年家庭联产承包责任制的实施以及在此基础上的土地家庭承包经营制度的确立，使得中国的农业生产从以生产队为基础转向了以家庭为基础的生产方式和剩余分配方式，极大地提高了农民的生产积极性，促进了农业的发展（Lin，1992；Huang & Rozelle，1996）。但是，现有的家庭承包经营制度下的土地分配方式也产生了一些负面的影响。以公平为原则的土地使用权分配不可避免地造成家庭经营规模过小以及土地的细碎化。而过度分散的地块降低了农业生产效率（Fleisher & Liu，1992；Tan et al.，2006，2008）。虽然小规模的农业生产相对于大农场来讲有其天然的优势，例如，劳动力监督成本较低以及生产更有效率（单位土地上产出更高）（Fan，2005）。但是在金融市场不发达的农村地区，生产规模过小限制了农民的借贷能力，也降低了其在土地上投资的能力，使农业生产不能实现规模经营（Sadoulet et al.，2001）。土地规模过小也使得劳动生产率较低，农业生产仅能维持自身的生存，商品化率不高，农民也不能实现贸易的好处。另外，家庭承包经营制度之下土地的行政性再分配也降低了农户在土地上进行长期投资的意愿，从而不利于提高农业生产率（郜亮亮等，2011）。

尽管如此，我们必须承认，土地家庭承包经营方式的引入确实给中国的农村经济注入了活力，促进了农村经济的发展。?

从制度演化的角度来说，明确产权的确立只能是渐进的过程，因为人地比例和社会准则的变化也是缓慢的（Platteau，2000）。就如同中国土地制度中从大队到生产队再到以家庭为基础的农业生产经营方式的转变，后者也是在中国特有的人口密度、耕作技术和历史因素的相互作用下所产生的路径依赖（兰虹、冯涛，2002）。现有土地制度所产生的弊端，除了上面提到的两个方面外（这两个方面的缺陷可以在土地流转市场得到发展并代替土地行政性再分配的情况下得到缓解），也导致了农地征用中农民权益的损失以及耕地保护中的乏力（这两个方面的缺陷却无法通过土地流转市场的发展来解决），从而使得进一步的土地制度改革势在必行。?

正如普拉托所说，土地制度改革不外乎有两个方面，首先，土地制度的改革意味着产权逐渐明晰，并向私有产权发展，但是应该到怎样一个程度，即私有化到什么样的程度，是需要注意的；其次，现有的制度环境能否允许土地制度改革自行发生（Platteau，2000）。具体到中国，也就是说中国进一步的土地改革应该到达怎样一个程度，以及现有的制度环境能否自然产生向这个方向发展的推动力，是当前迫切需要回答的问题。?

在本文的研究中，我们对中美农业土地制度进行比较，主要侧重土地制度四个方面的比较，即土地产权的分配，土地市场的发展，土地征用制度以及土地保护制度。这四个方面将在第二、三和第四节分别加以论述，最后进行总结。?

二、中美土地产权分配制度对比?

从所有制的形式来说，美国实行的是以私有制为基础的土地制度，而中国是以国有和集体所有制为基础的土地制度。但是土地作为一项重要的不动产，附着在土地上的权利束是一个复杂的集合，并不是只有所有制那么简单。首先可以想到的附着在农地上的权利包括农地的所有权、使用权以及转让权，由此所构成的产权被称为不动产。不动产构成了附着在土地上的一部分权利。农地作为一项不动产，其所有权主要是集中在“私人”手中（这里的私人主要是相对于公有而言，不一定只是个人）。其中，美国99%的耕地属于私有产权，61%的牧场和56%的林地也属于私有产权（Foster，2006）。?

在美国的农地所有者中，有完全的农业经营者，也有将土地完全出租的非农业经营者。在美国，非农业经营者拥有的土地占农业用地总量的40%，也就是说农业经营者所经营的土地中，有40%是租赁过来的。?

按土地所有者身份类别划分，美国70%的农地属于个人/家庭所有，14%为合伙所有，10%为家族企业所有，非家族所有的企业拥有的农地数量大约占美国农地面积总量的3%。也就是说，农业用地主要是由个人或家庭所占有（Foster，2006）。相应的，美国的农场经营者也主要以个人/家庭为主。根据2007年USDA所做的农业普查结果显示，2007年美国大约有220万个农场。其中，由个人/家庭所经营的农场占农场总数的86.5%，由家族企业经营的农场仅占农场总数的3.9%，合伙制经营的农场占7.9%，非家族企业经营的占0.5%。?

综上所述，在美国的农地中，绝大多数耕地的所有权是由私人所有的，其所对应的使用权和转让权也是由私人所有。草地和林地私人所有的比重较低，其他都是由联邦政府或地方政府所有，但是在具体经营时，会将使用权以租赁的形式转移到私人手中。由私人所有的农地，其转让权也在私人的手中，且原则上法律不对农地转让用途进行限制。对农地转让用途的限制主要是通过地役权来实现的，这将在下文中进行讨论。?

与美国对比来看，中国农地的所有权是由两类主体所有，其中一类是国家，另外一类是农民集体。其中，农民集体所有的农地占绝大多数。农地的使用权按照土地承包法的规定主要为农户所有。农户所获得的承包经营权可以依法流转，不过土地的流转期限受到承包期限的限制，并且土地流转不得改变土地的所有权性质和土地的农业用途，土地承包法给予同等条件下的本集体经济组织成员优先流转权（同等条件下先流转给本集体内成员）。土地法规定，除特殊情况外，即使是农地的所有权持有者――集体也不能将农地转让到非农用途中去。如果要改变农地的用途，首先需要将农地收归国有，然后由国家按照市场价格将收归的农地租赁给土地使用者。也就是说，中国的农地所有权持有者――农村经济集体以及农地的使用权持有者农户只能决定农地是否在不同的农业生产经营者之间进行转让，而将农地从农业用途转变为非农用途则需要由国家来执行。这也构成了中美农地制度对比的第一个方面，即美国的农地所有权持有者可以自行决定农地的转让用途，但中国的农地所有权持有者不能自行决定农地的转让用途。?

另一部分附着在土地上的权利可以统称为“不动产的抵押权（Encumbrance）”，也叫做“产权负担”。它是指土地所有者以外的人对于此土地所拥有的权利或利益，产权负担会降低土地的转手价值，但是并不影响土地所有者将其土地让与他人。产权负担包括税课、抵押、审裁，这些可视为留置权；条文限制、权益保留及地役权都属于产权负担，但不属于留置权。不同的权利主体依照美国的法律及各自的利益诉求来行使自己的权利。如上所述，土地产权所对应的主体是土地所有者，而“产权负担”则对应于其他的除土地所有者之外的权利主体，根据美国的法律，这些主体对土地所有者的土地也有一定的权利行使能力，但都是建立在尊重私有财产的基础之上。?

在产权负担中，特别需要提到的是地役权，它是指一项不动产的非所有者使用该项不动产的特别权利，它可以使农地的非所有者对农地的用途和自然状况作出要求和限制（地役权的享有者是产权所有者（A）之外的相关利益主体（B），这些主体（B）并没有土地的所有权，但是根据法律的规定，该主体（B）可以为了特定的目的有使用（A）的土地的权利，即存在于他人不动产上的物权）。地役权（主要是保护性地役权（conservation easements））是美国联邦和地方政府干预私有土地利用的主要手段之一。农地的保护性地役权通常由农场主卖给或赠与当地政府或者当地的土地信托机构，在地役权被出售或赠与之后，该项地役权将会备案，当农地面临开发的压力时，此时地役权的所有者会通过行使地役权阻止农地用途的改变。?

产权负担在中国并没有特别明显的表现，尤其是2006年之后，中国取消了除烟叶特产税之外的所有其他农业税。《物权法》第一百八十条也将农户所有的土地使用权排除在可以抵押的财产范围之外。另外，《物权法》中所规定的地役权与美国有所不同，这里主要强调不动产所有者之间的关系，即一方不动产的所有者（称为地役权人）有权按照合同规定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益，且在农地上的地役权使用期限不能超过土地承包经营权的剩余期限。这主要体现了中美两国在农地保护上的不同方式，下文将对此进行详细的介绍。?

三、中美农地市场制度对比?

概括中美两国配置农地的方式有三种，即土地买卖市场、土地流转市场和土地的行政性再分配。其中，美国的农地配置手段包括农地买卖市场和农地流转市场（美国的农地流转以租赁为主），中国的农地配置手段包括农地流转市场以及农地的行政性再分配。美国之所以有农地的买卖市场是因为如前所述美国的农场主拥有农地的所有权，并且可以自由交易。而中国的土地所有权是属于农民集体所有，单个农户只有土地的承包经营权，彼此之间只能通过土地的流转来进行土地资源的配置。且《土地承包经营权》规定了土地承包的期限，农民集体会根据集体内部人口结构的变化来相应调整土地在农户间的分配，也属于配置土地资源的一种方式，这主要是因为农民集体拥有土地的所有权，根据法律可以行使这样的权利。因此，中美两国土地所有权形式的不同导致了两国有不同的土地再配置手段，但是两国都有土地流转市场。?

虽然美国存在农地的买卖市场，但是农地买卖市场上的交易量很低。美国每年农地买卖市场的交易量大约占农地总面积的5%左右（Forster，2006）。但最近交易量有所下降，如近年来内布拉斯加每年的土地买卖交易量由之前的3%~5%下降到最近的1.5%左右（Johnson, 2012）。相比较而言，美国的土地流转市场要活跃得多。2002年，美国的农场主所经营的土地中租佃的比例达到38%，相对于1997年的42%和1992年的43%有所下降。在不同的农业区，租佃比例略有不同，在“玉米带”的州，租佃比例超过了50%。大多数地主或者是佃户的亲戚，或者是退休的农场主或者其他的农场主、开发商，非农投资者和不动产商只拥有农业用地的小部分（Forster，2006）。?

自家庭联产承包责任制实施之后，中国农地的行政性调整较为频繁。在第二轮承包之后，土地承包期限延长到30年，且随着中央对稳定农地承包权的强调和《土地管理法》、《土地承包法》的实施，近年来中国农村农地行政性调整逐渐减少，且以小规模调整为主（陶然等，2009）。同时，中国的土地流转市场得到了极大发展。1988年的宪法修正案允许农户承包农地的使用权可以流转，同年《土地管理法》相应做出调整，允许集体所有的土地的使用权可以依法转让。之后土地流转的形式也逐渐放开和多样化，土地流转市场得到发展。到2011年上半年，全国土地承包经营权的流转总面积达到2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%。这一比例与美国相比较低，但是近年正呈快速上升趋势。?

由此可以看出，不论是在美国还是在中国，目前在农户之间重新配置农地的主要方式是通过土地流转市场。虽然美国存在土地的买卖市场，但是其交易量与土地流转市场相比而言较低。因此，单纯从农地在农业用途中的重新配置效率上来说，土地买卖市场并不比土地流转市场占优势。换句话说，土地私有制与集体所有制相比并不在农地的重新配置上具有优势，而无论在何种土地所有制下，土地流转市场都是主要的农地重新配置的重要手段（当然，在集体所有制下，土地需要有清晰的使用权界线）。?

土地买卖市场之所以在农地重新配置上作用较弱是由土地买卖市场的特点决定的。首先，因为土地是一项不动产，缺乏流动性，只能在某一地区之内形成一定的市场。其次，为农地定一个合理的价格是一个困难的过程。这主要是由于土地上的投资具有长期性，而且一次性投资的金额较大，以及未来难以预测，通常做出土地购买的决定需要一个长期的考察过程，以减小投资失败的可能性（Gloy et al.