程雪阳：城市土地国有规定的由来

1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了新修订的《中华人民共和国宪法》。与之前的历部宪法相比，这部宪法的一个突出特点是，首次对土地所有权制度进行了明确规定，并增加了“城市的土地属于国家所有”（第十条第一款）这一条款。对于这一规定，当时的人们并没有给予高度关注，也没有认真考虑其可能带来的后果。然而，随着1987年以后城市土地逐步的“市场化”、城市住房制度的改革（特别是“住房商品化”的出现）、旧城改造范围的扩大，以及随之而来的城市房屋征收矛盾的增多和激化，人们逐渐发现，房地产领域中种种矛盾以及这些矛盾的根源，都与现行宪法关于土地制度的规定有关。那么，“城市的土地属于国家所有”是何时以及如何被提出的？1982年宪法为什么要宣布“城市的土地属于国家所有”呢？

一、城市土地国有的由来

1949年年初，全国解放在即。这年的4月25日，毛泽东、朱德签署的《中国人民解放军布告》宣布，“农村中的封建的土地所有权制度，是不合理的，应当废除”，但是“城市的土地房屋，不能和农村土地问题一样处理”。注1 同年8月，《人民日报》刊登文章论述了共产党对于城市房地产的政策，指出，“中国共产党和人民政府对于城市私人所有的房屋、地产和房租的政策，采取如下的原则：一、承认一般私人所有的房产的所有权，并保护这种产权所有人的正当合法经营；禁止任何机关、团体或个人任意占用私人房屋。……”注2 同年9月通过的《共同纲领》第三条规定：“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”。根据这一规定，在1950－1953年间，各地政府不但给城市土地所有权人换发了新政权的土地房屋所有证，注3 而且还要求“土地房屋之买卖、典当、赠予或交换，均应凭土地房屋所有证，并由当事人双方订立契约，由承受人依照本条例缴纳契税”。注4

到1954年，五四宪法依然规定“保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”。注5 因此，城市的私有土地，无论是作为生产资料还是作为生活资料，都受到了宪法的承认和保护。据中央书记处第二办公室的统计，1955年之前，在北京、天津、上海、济南、青岛、沈阳、哈尔滨、南京、无锡、苏州这10个城市，私人房地产分别占这些城市全部房地产的53.85%、53.99%、66.00%、78.00%、37.90%、36.00%、40.20%、61.30%、80.25%、86.00%。私人房产主当中不少人拥有大量房产，比如李鸿章的后代在上海即占有房屋面积10万多平方米。注6

1955年年底，中央书记处第二办公室提出了《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，该意见认为必须“对城市私人房产进行社会主义改造”。改造的总目标是“加强国家控制，首先使私有房产出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制”。另外，该意见还要求，“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当的办法一律收归国有”。注7

1956年1月18日，这份最早以“城市”为标准提出要将部分土地“国有化”的意见被中共中央转批，成为具有强制力的规定。不过，该份意见希望解决的是“日益增多的城市人口与城市住房短缺之间的矛盾”，具体规定的内容也是关于房租如何收取和分配的问题，并不涉及城市私有房屋地基的征收或者国有化问题。另外，因为种种原因，这份意见在全国也并没有得到迅速落实。到1960年底为止，“在全国依然还有14%的市及2/3左右的县还未进行或者没有完成改造工作”，以至于中央工商行政管理局和商业部不得不再次呼吁各地“加速城市私人出租房屋社会主义改造工作”。注8

到1963年，国家房产管理局向国务院报告：“除少数大城市对私营房产公司和一些大房主实行公私合营以外，绝大多数是实行国家经租。经租的办法是，凡房主出租房屋的数量达到改造起点的，即将其出租房屋全部由国家统一经营，在一定时期内付给房主原房租20％至40％的固定租金。改造起点的规定，大城市一般是建筑面积150平方米（约合10间房），中等城市一般是100平方米（约合六、七间房），小城市（包括镇）一般是50到100平方米之间（约合三至六间房）。按照上述办法，全国各城市和三分之一的镇进行了私房改造工作。纳入改造的私房共约有1亿平方米。这对于充分利用城市已有的房屋为社会主义建设事业服务，起了积极作用，取得了很大成绩。”注9

然而，由于各个地方政府在建国初期颁发给房地产所有人的房产证和土地执照（土地证书）并没有更换或没收，所以国家经租房及其所属土地的产权如何界定，在法律和实施上都不清楚。另外，对资本主义工商业和私有出租房屋进行社会主义改造，并不意味着所有的城市房屋都变成国家的了，因为根据国家房产管理局的报告，“自住房”和“账目结清后退还给房主的房子”就属于私有房屋，土地也属于私有土地。

文革开始后，在“革命行动”和“造反有理”的口号下，私有房屋和城市土地私有制被当作城市资本主义的“最后一条尾巴”，成为被“革命”的对象。1966年6月上旬，北京十四中的红卫兵们首先贴出了一张《告全国同胞书》，宣称要“彻底铲除一切剥削现象”，其中包括：“房产一律归公。住户们一律不向房主交租子！各地房管局的革命同志们，望你们办理好房产归公手续，马上把房产接收下来。”注10

红卫兵抄家一时成风，“1966年8月18日后的一个月内，北京市被抄家的达11.4万多户，被赶回原籍的有85198人。上海市从8月23日至9月8日，红卫兵共抄家84222户。到9月下旬，天津市红卫兵抄家1.2万户。”注11

同年9月26日，北京市房地产管理局出台了《关于接管私房的若干规定》。该规定要求“对固定租金已自九月一日起暂停发放”，并决定“除按农村六十条规定，应归生产队所有者外，城市私有土地一律收归国有”。尽管该规定最后声明“上述意见，政策性很强，应报市人委批准后再正式执行”注12，但是在没有得到北京市人民委员会正式批准的情况下，这一规定已经在“革命洪流”中被迅速执行了，甚至一些房屋承租人也以“1966年文革开始后，土地属于国家”为由，拒绝再依照房屋租赁合同向原房地产所有权人交租金了。注13

1967年11月，在接到某地领导关于城镇土地国有化的请示之后，国家房产管理局、财政部税务总局做出答复称：

对土地国有化问题，一九六三年研究过一次，有两种意见，一种是所有城镇土地一律收归国有，另一种是先解决空闲的出租的土地收归国有，各执一词，不得解决。一九六五年又进行了调查，当权派的意见是分两步走，在目前文化大革命期间造反派的意见要一次解决，并批判了原来两步走的意见。……关于（城镇）土地范围问题，无论什么空地（包括旗地）无论什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有。……中共中央批转中央书记处二办文件中：“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当办法一律收归国有”，其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地。注14

也就是说，在文革中，国家房产管理局、财政部税务总局不但以答复的方式将中共中央书记处二办文件中的“街基”扩大到“城镇上建有房屋的私有宅基地”，而且要求地方政府按照造反派的意见将所有的城镇土地都收归国有。1968年2月20日，北京市革命委员会发布了《关于无产阶级文化大革命中红卫兵查抄财物、房地产处理的通知》，要求“上述范围（指地富反坏右及其子女等）应没收的房地产，产权归国家”。注15 其他一些地方也陆续开始了“城市土地的国有化”运动，没收城市居民的私有房地产，一直到1979年，福建省泉州市革委会还在发布“城市土地归国家所有”的规定。注16

应当如何看待文革期间各地革委会所制定的城市土地国有化的政策呢？一些人可能会认为，从1954年开始，宪法就有了关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”的规定，1975年宪法又删除了“为了公共利益的需要”这一前提，直接规定“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”，所以这些“土地国有化”的革命行动是符合宪法的。事实上这样的辩护并不成功。这是因为：（1）无论是1954年宪法，还是1975年宪法，对于“土地收归国家”都有前提性限制，即必须“依照法律规定的条件”，而在这一时期，拥有立法权的全国人大及其常委会并没有制定任何关于土地国有化的法律或法令；（2）1975年宪法并没有明确承认各地在文革中的“城市土地归国家所有”的行为的合宪性；（3）即便是1975年宪法被解释为支持“国家对城乡土地收归国有”，那也是没有意义的，因为这部“革命宪法”本身就是文化大革命的产物，在改革开放后已经被彻底否定了。

二、城市土地国有入宪过程中的讨论和争议

文革结束后，1978年重新修订宪法。尽管仍处于极“左”思维盛行的年代，但这次修宪仍然没有任何关于城市土地国有化的规定。国家城市建设总局在1982年3月27日发布的《关于城市（镇）房地产产权、产籍管理暂行规定》（城发房字77号）中提出：“根据宪法规定精神，我国城市房屋存在着几种不同的所有制。应加强房屋和土地产权产籍管理。……（对于）城市土地，城市房地产管理机关，要依照法律的规定，确认产权，区别各种不同的土地所有权及使用权状况，进行土地普查登记，并建立产籍资料及各项管理制度。”很明显，此时的国家城市建设总局并不承认文革期间的“城市土地国有化”行为，而且试图对各种不同的土地所有权进行普查和登记。不过，这种情况很快被该年12月4日通过的宪法所改变，该宪法在第十条第一款（属于“总纲”部分）明确规定“城市的土地属于国家所有”。那么，八二宪法为何要增加这一新的规定呢？这一规定出台前的讨论中又有过什么意见？

八二宪法的修改是从1980年开始的。这年的8月18日，邓小平在著名的《党和国家领导制度的改革》中提出，“中央将向五届人大三次会议提出修改宪法的建议”。注17 8月30日，中共中央向五届人大三次会议提出《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》。9月10日，五届人大三次会议根据中共中央的建议通过了宪法修改委员会名单，共103名委员，叶剑英为主任，宋庆龄、彭真为副主任。9月15日，宪法修改委员会召开了第一次全体会议，会议决定设立宪法修改委员会秘书处，胡乔木为秘书长，吴冷西、胡绳、甘祠森、张友渔、叶笃初、邢亦民、王汉斌为副秘书长。9月17日，宪法修改委员会秘书处举行第一次会议。注18 10月5日，宪法修改委员会秘书处起草班子集中到北京玉泉山，并就宪法修改草案起草进行了分工：序言部分由胡绳、龚育之、卢志超起草，总纲部分由胡绳、顾明、肖蔚云、王叔文、许崇德起草，权利义务部分由王汉斌、张友渔、王叔文、杨景宇起草，国家机构部分由王汉斌、邢亦民、顾明、顾昂然、许崇德、孙立、许孔让起草。注19

在最初的一段时间内，对于是否要在宪法中规定土地所有权以及如何规定这一问题，宪法修改委员会秘书处并没有确定的意见。在1981年2月10日上午召开的宪法修改委员会秘书处第十次会议上，胡绳报告说，“有些问题我们还拿不准，如有关土地的所有权问题、关于农村人民公社经济的一些问题、关于中外合资经营的问题等”。注20 事实上，在最初的两个草案，即2月20日形成的《宪法草稿》，以及《宪法讨论稿（2月28日）》中，并没有出现关于土地制度的规定。1981年3月11日到25日，宪法修改委员会秘书处对《宪法讨论稿（2月28日）》进行讨论和修改。正是在此期间，秘书处首次提出应当在总纲“经济制度”一节增写关于“全民所有和集体所有的土地”的条款。注21

为什么要在宪法中规定土地所有权制度呢？王汉斌后来回忆说，“起草宪法才发现1954年宪法对土地所有权根本没有规定。奇怪了，土地这么重要的事情怎么能不做规定，所以这次就要规定土地所有制”。注22 这一说法可以与宪法“总纲”部分起草小组成员的肖蔚云的说法相互印证，肖蔚云在1986年出版的著作中提到：

有人提出，宪法对土地问题，包括土地所有权、使用权、租赁、合理利用和征用等问题都应当做出明确规定。土地是重要的生产资料和自然资源，而我国前几部宪法对它都没有作出全面的明确的规定。一九五四年宪法只规定“矿藏、水流，