权衡 李凌：公务员收入分配改革亟须破除的四个困惑

当前，社会各界对公务员收入改革所涉及的诸多问题高度关注。这一方面彰显出民众对国家行政体制改革高度的参与和关注热情，以及期望更加公开和透明的公权力信息；另一方面，在各种争论和热议的背后，也反映出社会利益群体日渐分化，与之相伴的是日益加深的社会矛盾冲击下的敏感而浮躁的社会心理。

对此，上海社会科学院经济研究所副所长权衡研究员、上海社会科学院经济研究所李凌博士认为，从任一方面来谈公务员工资应不应该涨都可能带有片面性或局限性。不能孤立地看待公务员能不能涨工资的问题，而是要同中国经济发展进程中的相关问题联系起来，全面看待公务员能否涨工资以及理性地设计和推进公务员收入分配改革，从而为中共十八届三中全会提出的推进公务员收入分配制度改革清除理念上的困惑与体制性障碍。

困惑一：公务员收入分配与国家整体收入差距和分配不公问题相互交织

上海经济评论：权老师一直在研究收入分配问题，这次也是“三公”经费与收入分配联动改革问题研究课题组长。请谈谈两者的关系。

权衡：这次三中全会与以往的提法略有不同，就是明确收入分配改革的目标是构建合理有序的收入分配新格局，不是简单地提消除收入差距等之类的问题，而是从强化一次分配，完善二次分配，规范分配秩序，优化分配格局，强调收入分配格局的合理性与有序性。特别是强调在市场化分配机制、政府再分配、城乡分配关系、收入分配统计体系完善等方面加大改革力度，通过体制机制改革和完善，逐步、合理解决中国收入分配差距和不公问题，显然这是一个比较务实和理性的判断和做法。

中国收入分配问题关键不是去消除收入差距，而是规范收入分配秩序，实现收入分配公平正义；消除差距是一个漫长的过程，关键就是需要通过改革实现三中全会提出的“权利公平、机会公平、规则公平”；这样才能够实现我们常常说的加快城乡居民收入流动性问题，这也是形成合理有序的收入分配格局的核心和标志。

我们刚刚完成的《以“三公”经费改革为契机，有效推动公务员工资改革联动突破新方案与新政策》研究报告，主要是提出以“三公”经费改革为契机，有效推动公务员工资改革联动突破，重点提出公务员工资改革与“三公”经费改革的联动机制与突破方案，借助压缩“三公”经费之际，进一步规范公务员群体的收入来源和分配秩序，同时又增强公务员队伍激励机制，为提高行政效率、推进财政体制改革奠定前提和基础条件。

上海经济评论：你们如何看待和评价目前关于公务员收入分配制度改革的各种争论和不同观点？

李凌：大致可以把目前对公务员能否涨工资的争论区分为两种相反的观点。支持应当给公务员涨工资的一方认为，无论是同国际上其他国家的公务员工资收入相比，还是同国内大中型企业业务骨干的工资水平相比，中国公务员的工资水平显然是偏低的，或者至少处于中等偏下水平。在“学而优则仕”等传统儒家思想的影响下，公共部门吸纳了大量优秀人才，这可以从声势浩大的“国考”中管窥一斑。但在经历了5至10年的公务员生涯之后，却发现以前在智力和能力等各方面上可能不如自己的同学、朋友，在去了私有部门后获得了数倍乃至数十倍于自身收入之时，就产生了强烈的心理落差和对职业发展的负面预期。在这个意义上，公务员属于低收入阶层，尤其是基层一线公务员，尽管工作稳定，但也正因为公务员的工作过于循规蹈矩、按部就班，造成工资和收入来源单一、约束条件多，不具有多样性和灵活性。尤其是去年，中央八项规定等出台以后，甚至一些部门公务员本身也认为自身工资收入水平太低，引起舆论关注。

另一种相反观点认为，虽然公务员的名义工资不高，但公务员“灰色收入”不可小觑，福利待遇甚是丰厚，还有许许多多老百姓看不清弄不明的各类津贴和补贴，而且公务员在职期间交的社保比企业职工少得多、甚至不交，但退休后的养老金却比企业职工多得多，涨幅也更快。有研究表明，企业退休人员连涨七年养老金仅达到同等条件公务员养老金的三分之一，这就是所谓的公务员养老金的双轨制问题，即公务员、事业单位职工的养老金主要由国家财政统筹，而企业员工和个体劳动者的养老金则是由社会统筹与个人账户相结合。养老金双轨制饱受舆论争议，引发对公务员工资及其福利待遇等相关问题的讨论，已经触及对社会主义公平正义观的挑战，再加上社会舆论已经在这类观点上占有一定的话语权，为此，但凡一提及公务员加工资，就难以不同腐败和社会分配不公联想起来，从而给公务员加工资增添了不小的社会舆论压力和难度。

权衡：最近，这两种不同的观点和声音在各个层面都有所反映，争论日趋白热化。两方面的意见都不够全面，有些争论其实会产生新的误解。

公务员工资收入分配制度不是一个简单的高低、多少的问题；争论的背后其实也在很大程度上折射出中国整体收入分配领域中一些非常普遍的问题，因此讨论公务员收入分配问题，离不开大的分配问题和环境，必须把公务员收入分配同国家整体收入分配问题结合起来，把它同国家全面深化改革的总体要求结合起来，这样才能全面审视并作出科学判断，包括有关公务员工资收入分配的理论建设问题等等。

改革开放30多年来，中国经济在保持快速增长的同时，迅速扩大的收入差距成为“增长奇迹”背后的社会问题。根据国家统计局的官方数据，中国的基尼系数从改革开放初期的0.3左右上升到2003年的0.479，进而又上升到2008年的0.491，尽管2012和2013年分别微降到0.474和0.473，但仍然超过国际公认的0.4警戒线，而且在长达11年的时期内持续波动于0.47-0.49的较高区间；2008年国际金融危机之后，中国经济增长处于下行通道，经济发展方式转型迫在眉睫。经济增速下滑与收入差距扩大，极易对社会心理造成冲击效应。

另一方面，加上少数腐败问题，也造成人们对公务员队伍的复杂心理；什么原因导致大学生、研究生的“公务员热”问题；为什么中央八项规定颁布以后，公务员收入成为一个问题提出来；人们会把许多问题与公务员收入分配“联想”在一起，因此这个问题就显得比较敏感和复杂。

上海经济评论：公务员收入分配制度改革能否成为全面深化收入分配制度改革的一个重要突破口？

李凌：从公务员收入分配制度切入，讨论研究中国的收入分配问题，实际上是在城乡之间、城乡内部不同收入组、行业和不同所有制企业的传统分类视角之外，又增添了一个“官”与“民”的新的研究视角，有些讨论实则触及中国社会转型过程中的体制摩擦，涉及公务员队伍的公正廉洁、政府的公信力与行政效率问题。如果再进一层分析来看，公务员的收入来源还同财政分权与财政预决算体制有关，所以还涉及财政因素对宏观收入分配格局的影响，包括政府的预算外收入、“三公”经费的支出与使用，土地财政以及房地产行业发展等现阶段社会经济发展中面临的诸多重大体制机制问题。为此，公务员收入分配问题绝非简单的公共部门内部的问题，而是同国家整体收入分配格局乃至行政体制改革等一系列问题紧密相关。从这个意义上讲，可以把公务员收入分配制度改革作为整体收入分配制度改革的一个突破口。

困惑二：公务员工资分配与公务员收入分配、津补贴等交织混同

上海经济评论：也有人说，公务员工资不高，但是收入其实不低。

李凌：公务员工资和公务员收入是两个不同的概念，必须加以区分。

公务员的收入主要由两部分组成，一是工资，二是津贴和补贴。目前一个突出的问题是，中国公务员工资只是公务员收入中很小的一部分，占比只有20%左右，其余都是津补贴。在已经不再是秘密的公务员收入构成中，大部分是津补贴，而不是工资。

2013年4月《中国新闻周刊》公开解构了一名中央党群机关公务员的工资条，以一名有着本科学历、具有9年工作经验的正科级公务员的工资组成为例，基本工资为1173元，包括职务工资480元、级别工资498元、工改补贴45元等；其余都为津补贴，包括工作津贴3250元，交通补助200元，通信补助130元，提租补贴80元，购房补贴1000元；此外，住房公积金扣款500多元；基础工资和工龄工资为0元；应发5833元，实发工资5259元。

这份工资单上超过80%是津补贴，这与我们城镇居民人均可支配收入中常见的70%左右是工资的收入结构相去甚远。

上海经济评论：目前公务员的收入结构，背后的制定依据是什么？

权衡：首先，我们来看工资部分。自新中国成立以来，公务员工资制度分别在1956年、1985年、1993年和2006年经历了四次大的调整，改革朝着不断细化和规范化的方向前进。

2006年7月1日起正式实施的《公务员工资制度改革方案》（以下简称《方案》），明确规定了公务员工资由职务工资和级别工资两部分构成。

其中，职务工资主要体现公务员的工作职责大小，从国家级正职到办事员共分12个类别，而且领导职务和相当职务层次的非领导职务对应不同的工资标准（见附表1）。

级别工资主要体现公务员的工作实绩和资历，每一职务层次对应若干个级别，共27级，每一级别又设6-14个工资档次不等。公务员根据所任职务、德才表现、工作实绩和资历确定级别和级别工资档次，执行相应的级别工资标准。

可以清晰地查到，上文中的那名正科级公务员属于22级2档的非领导职务。在公务员收入构成的工资部分，可以看到，现行公务员工资规定基本形成了“职务与级别挂钩、档次与工资绩效和年限挂钩”的工资形成机制，以及对于年度考核称职的公务员，实行“五年一晋级、两年一晋档”的工资增长机制。

上海经济评论：这样的机制能否达到《方案》制定伊始提出的，适当拉开公务员工资收入差距以及工资合理增长的预期目标呢？

权衡：同2006年《方案》出台之前比，各级公务员的工资性收入差距一定程度上有所拉开，这是对以往平均主义“大锅饭”的否定，无疑有助于形成正向的工资激励。

根据附表和级别工资标准，如果把12类职务的职务工资与级别工资加总后简单地区分为高、中、低三组，那么三组的工资比在2006年前后大致从1：2：3提高到了1：3：7，这和美国、日本等一些发达国家比较接近（比如美国2012年GS工资标准的最高级别是最低级别的7.275倍）。

现行公务员系统的工资差距相对而言是比较合理的。问题是，现行公务员工资水平严重偏低，即使是国家级正职领导人，其职务工资和级别工资的总和也不超过8000元，按照工资占收入20%的比例，换算成年薪，大约是45万元人民币，即7万美元左右，相当于一名普通的美联邦公务员2004年的全年收入，远低于新加坡、美国、日本、英国等国以及中国香港和台湾等地区领导人的年度薪酬水平（见附表2）。

现在容易引起大家争议的另一个问题是什么呢？就是现行公务员工资的增长往往是同职务联系在一起的，而且由于对公务员业绩评定有时存在较多的主观成分，因此，原本设计中用来衡量工作绩效的“晋档”设计就只能用工作年限来衡量，成为一种变相的工龄工资。工资的增长机制就同业务技术等能力评价无关，而只与职务和工龄相关。

简单计算便知，“五年一晋级”的年均职务工资涨幅不到2%，“两年一晋档”的年均级别工资涨幅为2%~3.5%，两者加起来扣除物价后实际年均增长1%~2.