刘尚希：不能以腐败为由 不给公务员涨工资

2014年被公认为全面深化改革"元年"，财税改革是本轮改革中最重要的一环。财税改革牵涉到中央、地方政府、企业、民众等众多利益，事关中国经济转型及协调发展。

2月14日，中国社会科学院发布报告显示，中国公共财政收入达到12.9万亿，人均宏观税负接近万元。数据出来后，引起了各界争论，中国税负水平到底高不高？需不需要减税？如何调整不合理的财政收支结构？财经就此推出“国赋论”系列访谈，请财税领域权威学者分析解读中国财税改革的紧迫性和改革方向。

刘尚希表示，中国要建立法治政府，“法无授权不可为”，这首先要做的是让预算制度变成一个真正约束政府的法律制度，这是建设法治政府的基础。从未有政府可随意花钱，而成为法治政府的。

预算改革有三个方面：首先是提高政府预算透明度。二是提高政府花钱效果，也就是绩效，包括宏观绩效、微观绩效。三就是提高预算法治化水平。

刘尚希透露，房产税要加快立法，要落实税收法定原则。立法不是一个早晨能完成的，很多程序，这是一个顶层设计的过程。按照立法精神，房产税试点不会再行扩大。

对于目前社会争论的焦点，公务员要不要涨工资的问题，刘尚希谈到，不可能让公务员都学雷锋，只讲奉献。此外，不能把灰色收入和腐败的问题与工资绑在一起来说，两者性质不同，不能混为一谈，更不能视为前因后果。反腐败是一回事，该不该加工资是另一回事，千万不能搅和到一起。

公务员的工资制度，应当法定，多高、怎么涨、地区差多大、部门及地方的权限边界，等等，都应当有法可依。当前有点乱，各部门单位、各地方都有土政策，各种明补暗补都有，工资水平也是参差不齐，苦乐不均。唯有立法，走向法治，才能解决当前这种乱象。

现为财政部财政科学研究所副所长、研究员、博士生导师。注重经济学研究的实践性和本土性，从改革与发展的实践出发。其内容涉及宏观经济、收入分配、公共风险、财政风险、公共财政、公共政策等方面。

税收优惠的权力不能放给地方政府

财经：三中全会公报就财税体制改革提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，有一种建议是将部分财权和事权上收中央，你怎么看？

刘尚希：并没有说要把财权上收，三中全会非常明确地提出来，中央与地方的财力基本格局保持稳定。在总量上说，在中央与地方的财力占比上，基本上不会有大的变化，维持对半开。从公共预算来看，去年中央的财力不到一半，只占46.6%；若从综合财力（含基金预算、国有资本经营预算）来算账，地方财力要占到70%多。从税种划分来看，可能会有调整。尤其是营改增之后，地方税需要在税制改革基础上做出调整。

财经：比如事权，因为过去一直说地方政府承担了过多的责任。

刘尚希：事权上肯定要做调整，这已经明确提出来了。所谓事权上收，在我们国家主要是事权的履行责任由地方承担变成中央承担。我们国家目前的事权划分，基本特征是：大量的决策都在中央，大量的事权履行都是在地方。也就是“中央决策，地方执行”，这是我们国家事权划分的一个特点。所以这里讲的事权上收，更多的是指事权履行责任的上收。哪些事情应该上收中央呢？这在三中全会决定里也做了一个原则性的规定，对于这种涉及到全国的跨区域性的事权，在涉及到全国统一市场的，这样的事权毫无疑问要上收，连带着支出责任也上收了。.

财经：比如哪些方面呢？您能不能举个例子？

刘尚希：大江大河的治理，尤其是跨界的河流治理。我国许多河流是跨省的，比如淮河，就跨几个省，现在的治理是铁路警察，各管一段，交给了相关的地方。淮河的治理花了不少钱，不下几百亿，水质时好时坏。问题是各地的利益诉求不同，有的发展优先，要搞工业，尽管有的省重视环保，但只要有一个地方不太使劲，治理成效就会大打折扣。这类问题交给地方去管就很难，所以有的事情就得中央来管，中央来治。

财经：社会保障方面的相关责任会不会有调整？

刘尚希：社会保障的统筹责任无疑要上移，等到条件成熟，应当由中央来履行这项事权。但目前一下子还做不到。例如，基础养老金应该是全国统筹，法律、政策、标准、监管等方面尽可能由中央来做，不要委托给地方。如果交给各地方去做，可能没法协调，或者协调的成本非常高。一旦地方出现窟窿，中央还得拿钱去弥补。与其事后去买单，还不如把相关事权由中央来履行。还有涉及到全国统一市场公平的问题，比如税收优惠的问题，如果各个地方都搞税收优惠，都搞税收洼地，这不乱套了吗？这类的事要全国统一，这种权力不能放给地方。

如果从人口流动、城镇化角度来看，毫无疑问，社会保障统筹层次要提高，有的统筹不到全国可以统筹到省，这就是要事权上移。事权上移实际包含了两个概念、两个层次，一个是地方的事权移到中央，另一个是地方的事权从基层上移到省市。

刘尚希：有些地方可以把教育的事权从县里上移到市里或者省里，这个需要因地制宜。整体来说，适合于哪一级管的事权就应归那一级，应从成本效率、风险防控来考虑。上面做决策，让下面去执行，什么事情都推到基层去做，这样就可能造成事权和支出责任脱节，导致财力和事权不匹配。

房产税试点不会再行扩大

财经：现在房产税的推进如何？有哪些难点？

刘尚希：房产税首先要加快立法，三中全会的决定说的非常清楚。立法不是一个早晨能完成的，要落实税收法定原则，而且特别讲到了房地产的税制要立法，不立法难以推进。立法有很多程序，首先要起草，这是一个顶层设计的过程。起草后再要向各方面征求意见，人大常委会要审几次，所以不会很快。按照立法精神，房产税试点不会再行扩大。

财经：前两天李克强提到政府法无授权不可为。

刘尚希：从负面清单管理这个角度来说，法不授权，政府就不能动，动了就算违法。改革也要于法有据。总书记也特别强调这一点。房产税几度成为社会热议的问题，现在已经很明确了，三中全会的决定一出来，实际上就已经确定，就是要通过立法解决这个问题。

财经：目前正在做的营改增，大概什么时候能全国覆盖？

刘尚希：营改增可以激发经济活力、扩大就业。具有经济效应、社会效应，应该积极推进，但在服务业征收增值税的难度比在制造业要大。当前正在扎实准备，尽可能加快推进的进度，应该在2015年的时候全部覆盖，营业税彻底退出。

地方政府发红头文件就收费 属于违法

财经：关于中国应该建立税收基本法这个说法您怎么看？

刘尚希：税收基本法还是应该有一个，因为我们现在只有单个税种的法规，而没有关于整个税收的基本法，这是一个缺失。这个问题实际上也提了多年，但是一直没有解决，可能以前缺少各种条件，要落实税收法定原则，税收基本法应该提上议事日程，我认为要制定。这样各个税种的各种改革调整，新税的出台或者旧税的退出都有一个基本的依据，税收基本法提供的是基本原则。制定税收基本法也不是那么简单，非常复杂。现在我们有18个税种，3个是税法，其他的是授权制定的。授权制定也是合法的，但过度授权则会削弱人大的作用。对于这种状况，现在应当开始纠正。建立法治中国，也要求税收立法方面率先起步。

财经：人大授权国务院，这个还得延续？

刘尚希：还得延续，不可能一下子改掉，不要理想化，其他国家税收法定的实践也是经历了很多年，我们现在只看到人家的一个结果，人家经历很多年才做到今天我们所看到的样子，我们一两年就做到，可能吗？有一个演变的过程，税收法定是以后发展的方向。但不能狭隘地去理解，以为只有人大制定出来的才是税收法律，才要遵循；而人大授权国务院制定的条例就不是税法，可不当回事。这种认识是错误的。现在关键的问题是，不论是人大立法还是国务院的行政法规，应该怎样真正去执行，落实到位，这是很重要的问题，如果大家谁都不把这个法当回事，谈什么法治啊。

财经：您觉得为什么大家不把法当回事呢？

刘尚希：不把法当回事，这也是一个社会环境问题，社会法律意识淡薄，也就是缺少规则意识，机会主义盛行。这不只是表现在公共部门，也反映在社会各个方面。以权代法，不找法律找关系，司法腐败等等都是其表现。不要仅仅着眼于法律级次的高低，即使人大通过的很多法律也没有得到有效的贯彻落实，社会遵法守法的意识还是比较淡薄。在税收方面，税法的遵从度实际上还是比较低的，纳税人想的是能少交就少交；征收机关想的是完成任务，政府想的是尽可能多收，往“法”上去想的不多。依法征税，依法纳税，在我国任重道远。就当前看，加强税收司法，比税收立法更重要。法立了，若是司法跟不上，那也是白搭。

财经：但目前政府还存在很多乱收费的情况。

刘尚希：乱收费的情况现在跟过去比的话好多了，应该看到这种进步，过去乱收费很普遍，一个部门随便发个文件盖个章就可以收了。现在还有，但是比以前要少了。但是各个部门自己发红头文件就去收钱这种状况并没有杜绝，法不授权就去做属于违法。以前没人说政府的行为只有授权才能许可，没有授权不能去做，这种意识都是针对老百姓的。而今颠倒过来了，对老百姓，法无禁止即可为，对政府来说，法无授权不可为。这种观念对不少政府部门来说，还是新的，还需要一段时间来培养。但这个过程应加快。税收法定，同样，收费也应法定。

中国行政管理方式落后 公务员比国外辛苦

财经：说道中国的财政支出结构，财政支出中政府的行政管理费用的支出占比是什么水平？

刘尚希：中国处在经济转型、社会转型的阶段，我们面临一个现实就是贫富差距比较了，在这种情况下，大家对税收的问题就越来越敏感。

刘尚希：行政管理费不能简单地去比较，在不同的发展阶段，市场发育程度不一样，社会发育的程度也不一样，所以政府承担的职责也不一样。比如说在发达国家，社会组织比较发达，很多事情可以交给市场，也可以交给社会去办，政府可以不做。较之以前，我们现在的市场确实发展了，但是市场也没有充分发育，社会刚开始发育，社会的自我管理能力还是相当弱，所以很多事情没法交给社会，至少眼前还得政府来做，这样政府的职能自然就大。再者， 13亿人口的大国，跟几百万人口的小国不是一个数量级。管理13亿人口的大国与管理几百万、几千万人的小国相比，其所需的管理费用是规模递增的，或者说管理的边际成本是上升的。美国人口比我们少多了，是我们的零头。从人的角度来说，我们是要管13亿人口的国家，美国是管3亿人口的国家，其行政成本不会是一个相同的比例。

财经：有的人把财政收入和GDP对比。

刘尚希：对，与GDP对比是可以，但是这个比较并不能说明什么问题，管理的人越多，成本是上升的。过去讲“规模效应”，一个羊是看两个羊也是看，规模成本应当递减，但是超过一定程度，成本会急剧上升，它不会是一个简单的线性比例。

再有经济社会发展的阶段，社会管理水平跟发达国家相比还有一段距离。