张忠任：中日财税体制的比较

冯兴元老师：今天邀请到张忠任教授，来自日本国岛根县立大学，是非常著名的数理经济学家，做模型非常好。张教授对政治经济学也非常精通，财政学方面专门做过中国财政的研究，写过一本书，今天非常高兴请到张教授来给我们演讲。

张忠任教授：我原先和老冯都是社科院的人，虽然那个时候我们不认识。我原先在《中国社会科学》杂志社做过编辑，95年7月去的日本，作为访问学者去的。后来进了他们的博士课堂，拿了博士学位以后，正好日本新设立了一个大学缺一个人，就这个机会就进去了，2000年开始工作，到现在在日本教书差不多十年了。我的专业原先是经济理论，而且是从搞经济思想史出发的，搞经济思想史的教授我是最熟悉的。到了日本以后我的专业发生了一点变化，原因有两个，一个是我去日本之前出了一本书是关于县域经济发展的书，是和北京市郊延庆县委书记合编的，当时写到财政金融不太懂，感觉很吃力，对这两个领域有点兴趣。第二，请我到日本去的教授是搞财政的，正好是一个机会，这样来说我进了他的博士课程，在那里读的财政。写的论文是政府间财政关系，博士学位就是这样拿到的，这样来说我基本上算跨进了财政领域。现在我研究主要是两个方面，一块是财政，这是我在日本的主要工作，不过国内搞财政研究的人没有打过多少交道，只是和财政部财政科学研究所有关系，我曾经在日本有一个四年的项目，去年结题。明年有一个大题目，打算与中国的财政部和日本的财政省联合起来申请。我和国内搞财政研究的人认识不多，不过下面基层的人认识不少，跑了4年调研，跑了20多个省，各省财政厅，各市县财政局有很多人认识我，一走就是很多地方，了解情况，个别谈话，加上开座谈会，所以基层认识我的人很多。院校里面到现在是第三次在国内讲财政，第一次是中央财经大学，讲的是数学方法在财政研究当中的应用，在财政科学研究所和这个内容差不多，虽然换了一个题，又讲了第二次。在我们国内国财政研究数学用得不太多，但是日本已经应用到实际当中了，而且是公务员考试必考的，我讲的题大部分是日本的国家公务员考试、地方公务员考试的实际考题。

这次到这来是第三次在国内讲财政，以后关于财政接触得要多了，因为今年4月份我应聘了中南财经政法大学讲座教授，给他们开一门课，政府间财政关系，还荣获了一个“楚天学者”称号，6月开始上任，我还没有去，我可能要到9月的假期才能去开始第一讲。我今天在这里的身份也应该算上中南财经政法大学一份。

说到日本的财政和中国有一些相近的地方，但是不同的地方也很多。今天我主要讲的是这样几个问题，一个是财政分层的问题，再一个讲一下日本的分税制和中国的比较，讲一下中国的预算外资金和日本的特别会计，稍谈一下地方债的发行权，我不专门研究地方债，但是日本的债券发行权和中国不同，再谈一下日本的事权，日本比中国的划分得清楚。日本现在的分配政策是面向有钱人的，对有钱人有利，这个政策已经实行了十几年，这种分配政策实际上拖了日本的后腿，最后着重讲一下日本仍然没有结束的“三位一体改革”，这一改革评价不高，是小泉那时候搞出来的。现在中国还有人想要借鉴日本这一做法，我是坚决反对的，日本的这条路子我们不能走，日本已经吃不消了。

下面我们首先来谈一下财政分层的问题。中国的地方财政划分原则上是四层：省、市、县、乡镇，终端是乡镇。当然,我们的四层制不是绝对的，比如北京市就两层，上面是直辖市，下面是各区，区下面是街道办事处是没有财权的，有一些大城市是三层的，中国来说是多层制混合的。就趋势来看，中国的四层制很可能向两三层缩小，从2005年开始农业税被取消，乡镇的财政所基本上没有事做了，他们就是收农业税的，他们现在没有财政收入了,现在也就是上面拨下来的钱转转手,或者说管理、监督一下。但是许多钱现在也不太经过他们的手了，一竿子插到底，县里面管了，现在很多地方实行了乡财县管，乡镇很可能变成街道办事处的形式，成为县的派出机构，就是说这一层可能要发生行政性质变化。再说市这层，1985年搞出来市管县存在不少问题，现在很多人提出说市管县是违宪的，因为宪法中没规定地级市凭什么设地级市？所以说地级市的设立是违宪的。市管县的体制实行以后，特别是浙江省一直没有接受，一直是用省管县的体制，浙江省没有接受的原因是浙江省面积较小，从省到县的距离都不是很远，人口五千多万，其实浙江和韩国相比面积和人口差不多，当然经济力量和人家比不了。浙江省感觉加上市一层没有意思，所以就没有搞。

说到市管县的体制逐渐发现了很多问题，到2004、2005年逐渐看到地方的财权从下往上一层层的集中，我到河北调研的时候，走到保定附近一个县，有人给我念了一套顺口溜：中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政摇摇晃晃，县级财政就是哭爹喊娘，而乡镇财政则是精精光光，体现了地方财政的财权逐渐的向上集中，集中到了底下受不了的程度。不过，这种情况并没有持续多久，主要原因就是在我国逐步出现了省管县的普及，下面我们就来谈一下这一点。

由于下面的意见越来越大，有的省便逐渐的开始改，走向把地级市这一层的财政架空，即实行所谓省直接管县的体制。这么一来，地级市将来的走向很可能回到85年以前，专区制，我是在专区制下工作过的，我大学毕业分在一个地区级的教育部门，叫做教育学院。我所在的地区教育学院管了10个市县。要是回到那种体制的话，并且乡镇财政也撤了的话，中国的四层就变成两层了，总的说来四层制可能要向两层制或者是三层制发展。反观日本现在则是两层地方财政，一层是都道府县，一共47个，1都1道两府43县，日本的县相当于咱们的省，我们的县立大学翻到中文应该就是省立大学。

日本两层制实行的年头很多，新的财政体制是战后建立起来的，美军占领日本以后，把整个日本的经济体制来了个根本性的革新，当时美国的专家团有一个叫“夏普”的人，就是由他为主搞起来的，这个人好象也没有什么著作，他搞的改革，在经济政策上，有解散财团打破垄断，农地改革什么的。日本财政的具体建设都是他一手搞起来的，这个人非常的了不起。在日本搞经济研究，特别是财政研究，如果不知道“夏普劝告”，可以说还没有入门呢。日本地方财政，最上面一层是都道府县，下面一层则是市町村，他们的市其实也就相当于咱们的镇，也有很大的市，例如大阪市，一般的则和我们的镇差不多，町更小，和我们的街道办事处规模差不多，村在行政级别上有点像咱们的乡，规模则和咱们的村差不了多少。说到市，大的小的不均，比如我所在的市，在岛根县号称第二大城市，你们听说是第二大城市可能感觉大得不得了，其实人口还不到六万，也就相当于中国一个镇。中国设镇的的标准原则上说人口最低限度为5万人，在日本来说是比较大的城市了。日本的行政区划体制是存在一些问题的，特别是，市町村的规模相差也很大。

财政分为两层，日本经过这么多年的实际操作，现在看起来他们感觉两层制太少了，近些年认为在上面应该再加上一层，这种说法被称为“道州制”。“道”可能是从韩国学来的， “州”，则可能是美国的渊源了。日本已经讨论了有几年了，在县和中央之间加上道或者州，有些像中国过去的大区。我们53年以前有大区制。高岗自杀以后大区制逐渐撤销了。道州制在日本有可能实现。实现了以后像“岛根县”这样比较穷的地方日子会好过些，日本实现了道州制以后整体上会发生变化，一些比较老的政治家坚决的反对，暂时来说很难通过。连日本公司里的一些比较高层的职员都已经认识到，日本现在上层建筑拖了经济基础的后腿，一些意识落后于时代的利益集团，财团，控制着日本的经济政策，经济命脉，现在的日本已经牛行蜗步了差不多十几年。关于这一点，在讲到日本的收入分配政策时还会详细的讲。

中国和日本在层制上呈现出两个相反的趋势，中国要开始减层，日本要开始增层，如果说中国减一层，日本增一层就一样成为三层制。对此，日本的学者也很感兴趣，所以我作为第一个题目来讲。

第二我说一下日本的分税制，从分税制改革看到分税制的定义，我就感觉现有的说明好象都没有讲清楚。什么是分税制，我觉得话说得不清楚，我要是照那个定义给学生讲课学生也不会懂，后来我就琢磨分税制究竟分在哪，分税制就是把税分开，中国过去的税没有国税和地税之分，分税制就是将之分成中央税和地方税，分税制的含义就应该是这样的，这样一讲学生就明白了，否则本科生刚入学的一二年级怎么会懂。为什么我先讲层，不讲层这个事情说不清楚，我们的财政中央到地方是五层，税一分到底也应该分五层，中央税、省税、市税，县税，乡镇税，这才叫彻底的分税制。中国还没有这样做，现在所分开的只是中央税和地方税，这种分税制是不完全的。日本的分税制则是一分到底，中央税也叫国税，都道府县税是一种税，规定得很明确，然后是市町村税，分得非常清楚。分税制中国和日本比是一个明显的区别，现在都是分税制，只是有一个分得是否彻底的问题。

下面我们来看一下日本的国税，PPT上的数据太多看着不太清楚，左边是直接税，右边是间接税，日本直接税占的比重比较大，间接税的比重稍小，我国的直接税比重小，间接税比重大。日本有一个教授叫“金子胜”，他提出了一个假说：为什么发展中国家间接税比较多？这是因为间接税比较容易征收，直接税不容易征收，所以说发展中国家间接税的比重大，这个假说能否站住脚，现在还没有得到验证，这个结论还不是从中国来的，是他对印度财政进行考察所得出的结论。

地方税是道府县税，这里都没有列出来，其中道府县民税是最大的，就是向居民收税，相当于人口税，过去来说是按照收入，是累计征税的，从“三位一体改革”开始一律按收入10%征收。市町村还有一种很重要的税，是向法人征收的，叫做事业税，好象有点像中国的营业税（我主要研究政府间财政关系，有些东西了解的并不是特别细）。这两块税收在道府县税中比重是最大的。至于市町村一层，市町村也有民税，占47.7%，其次是固定资产税，占40.4%，这两个税合起来占了80%以上，市町村就靠这两个税活着（税源是一样的，一个月开多少工资来计算，各地方有国税局，叫财政署，地方税没有地方税局，地税由设在市政府和县政府里面的专门科室征收，具体怎么征收的我不清楚，我自己的就在工资条上扣除了，我们属于事业单位的人，都是工资条走的，一笔都扣走了，连所得税都是一起扣走了。外快得申报。。中国关于新税种的设立以及税率的调整权握在中央手中，地方政府没有这种权限。日本的地方则可以对某些税率有一定的调整权。有一些小税种地方还有权自己设立。例如日本的中央财政现在还没有环境税，而地方则有一些森林保护税等等，名目很多，税额很小，都是各地自己设立的。所以说，说到日本现在究竟有没有环境税，在国税里面是没有的，但是在某一个地方就有，这个地方和另外一个地方也不一样。地方上的财权，日本比中国相对来说稍大一点，可以设一些小税种，有一些税率自己可以在一定范围之内稍做调整。

日本租税的构造，国税里面最大的两税是所得税和法人税，所得税就是中国的个人所得税，日本叫所得税。法人税就是我们说的企业所得税，这两个加一起差不多占日本国税的七成，地方税里面道府县税中民税占三层，事业税占三层，市町村税税中民税占五层，固定资产税占三成加一起占八成。道府县主要是民税和事业税，市町村主要是民税和固定资产税。还有一个税经常在考试出题，叫做相续税，就是我们说的遗产税，税额不是很大，属于国税。公务员考试经常给一道题，例如在选择题中问你，遗产税是国税还是市町村税，或者道府县税。

在日本每年的收入，纳税，年金，健康保险，这三项将近四分之一甚至是三分之一。民税增收的资料是根据国税厅的资料，我每年工作忙了就不去，说五年申报就可以，我两三年一起申报，我在日本经常出去讲演零碎的收入一加进来，纳税额就要发生变化，发生变化了过两天市政府就来通知，得再缴纳多少民税。

听众：是以1000为基数，还是以工资总额为基数？

张教授：以总额，不存在双重课税问题，计算税金的算法。课所得税和民税一样，年金和健康保险是要扣掉的。

日本的经费划分非常清楚，我们看教育费，这里中央的数据没有写进来，都道府县一层负担多少，市町村负担多少，小学费占多大比例，中学费占多大比例，这里高等学校就是我们的高中占多大比例，这些来说都区分得清清楚楚的，我曾经给财政所提供过一份材料，是一份介绍日本的事权划分的资料。