宋晓梧：资源型城市的可持续发展

主讲人：宋晓梧

评议人：周民良、肖金成、孙久文、韩朝华、盛洪

张曙光：今天是天则所的双周论坛的第370次。今天我们请到了宋晓梧，讲的是我国经济建设中面临的一个重大问题：资源型城市的可持续发展。中国这几年有很多煤矿城市，比如说阜新，煤矿基本上已经被开采完了，但是城市就是靠煤矿建立起来的。在矿开采的差不多时，城市就没有任何收入了，就遇到了困境，怎么持续发展？这确实是个大问题。而且在我们国家这样的城市还不是少数。宋晓梧他们在国务院领导的重视下，做了一些调研和调查，对这些问题有一些想法。而且调研的状况在一些公开的场合也不好表达，天则所从来就是比较自由的论坛，因此到这来可以放开来讲。在做的各位谁要拿宋晓梧讲的东西用的，一定要先跟他说。我们这虽然自由，但是公开的报道文件还得讨论。现在请宋晓梧给我们讲。

宋晓梧：非常感谢张老师，我跟张老师认识快三十年了。张老师让我来天则所来介绍情况，我也非常感谢天则所的各位著名经济学家关注资源型城市可持续发展问题。资源型城市可持续发展面临着许多问题，有理论问题也有实际问题；有经济问题也有社会问题。今天我介绍相关的情况，最主要的是希望能够引起经济学界对这个问题的重视。对于像我们这些从事这项实际工作的人来说，在着手制定相关的政策时候，深感过去的理论储备非常不够。在起草国务院文件的时候，有一些问题拿不准，想找一些参考书都很少，参考文章也很少。我们到国外去考察，他们还能提供一些有关的理论研究和政策措施，都是实践中多少年来积累的经验，很多有借鉴作用。但是中国毕竟跟国外不同，不能照抄照搬。下面从五个方面概况地向大家介绍一下。第一，中国资源型城市的概况；第二，资源枯竭型城市所面临的突出困难；第三，我国家资源型城市陷入困境的体制机制原因，这跟国外还有不太一样的状况，不仅仅简单地是自然资源枯竭的问题；第四，发达国家资源型城市可持续发展的经验；最后，介绍一下去年十二月国务院颁布的关于资源型城市可持续发展的指导意见，指导意见中提出的目标、原则、政策以及需要进一步研究的问题。

资源型城市的概念比较清楚。资源型城市（包括资源型地区）是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。就是我们平常所说的“以矿兴市”。一个城市就是建立在采矿的基础之上。矿可分为几大类：石油，煤，金属矿如铜矿、锡矿等，还有自然森林。但是森林的情况比较特殊，等讲到机制体制的时候我再详细说说。为什么国外很少有森林被砍伐光的事？为什么中国就有森林被砍伐光的事？这个比较特殊，我们的资源型城市包括林业。

由于资源匮乏的原因，这些城市在发展过程中累积了许多矛盾和问题，所以现在如何加大对资源型城市尤其是资源枯竭型城市可持续发展的支持力度是社会面临的突出问题。究竟中国有多少资源型城市？这个问题现在还在进一步研究。前一阶段王青云他们小组进行了研究，现在看来，这项研究还是相当初步的。但是他们提出的研究理论依据大致还差不多，就是按照采掘业产值占工业总产值的比重及规模、采掘业从业人员占全部从业人员比重及规模等4项标准，并且考虑到历史沿革的一些特殊情况，初步界定全国资源型城市共118个，占全国城市总数的18%。近些年我国2/3的矿山进入中老年期，1/4的资源型城市面临资源枯竭。第一批12个资源枯竭型城市已经颁布了，第二批资源枯竭城市还没有最后确定，很快也将颁布。由于资源枯竭还有我们自己的体制机制的原因，资源型城市在经济、社会和生态环境等方面的矛盾集中显现，有的十分尖锐。大家所知道的一些典型群体性事件，比如说辽宁的杨家杖子工人闹事、抚顺的工人堵铁路，白银的工人把国道给堵了，这都发生在资源型城市。

研究资源型城市可持续发展问题，不仅仅是一个面对过去20世纪50、60、70年代一直到80年代，开采了那么多资源，很多资源枯竭了；朝前看这项工作也很重要。为什么？科学技术已经使我们具备了巨大的开采能力，而中国经济的发展又有巨大的资源需求。又有能力又有需求，那么以后对资源的开采还是会面临很突出的问题。现在我们的钢产量接近6亿吨，煤炭产量25亿吨，石油、森林的开采都很厉害。当然现在保护森林，禁止砍伐了，东北原来产量是一千多万立方，现在基本上从俄罗斯进口。但是你再进口铁矿、进口油，国内的需求缺口还是存在的。就说唐山来说，按现在的开采能力，唐山新发现的油田也开采不了多少年。我觉得这个问题不是中国工业化过程中的一个临时性问题，而是一个不可逾越的长期性的问题。

资源枯竭型城市面临的突出难题有七条：一是经济发展滞缓，地方财政非常困难。所有资源枯竭城市的地方财政都非常的困难，因为它过去是靠资源来赚钱，现在资源枯竭了，财源随之枯竭。二是下岗失业人员多，就业和再就业压力大。“我就会挖煤！”或者就会砍树。就业结构过于单一，主业枯竭了，再就业就非常困难。有的资源型城市，像大同，煤产业曾经产值占了整个工业产值的80%，再就业的压力非常大。三是部分群众生活极度困难，矿区贫困人口尤为集中。这是因为这些原因导致了第四点：社会保障任务繁重，资金严重不足。特别是资源型城市的一些大型国有企业办了很多“厂办大集体”。在计划经济下，搞资源的都是国有企业，绝大多数都是中央的。这些企业，比如说东北，前些年搞了社会保障试点，但是只解决了固定工，就是过去全民所有制的国有职工。“大集体”职工的社会保障问题没有解决，但是“大集体”在资源型城市的分布面非常广。所以“大集体”的职工和职工家属成为一个突出问题。这个问题至今还未解决，还在闹事。让地方解决，地方资金是严重不足。这是因为这些问题导致了第五个问题，社会矛盾集聚，存在大量不稳定因素。下面有一些数据，可以简单介绍一下。六是生态环境破坏严重，部分矿区存在地质灾害隐患。像阜新、抚顺这两个煤炭城市，我去调研的时候到了抚顺，抚顺说我这是亚洲第一大坑，阜新说我这是亚洲第一大坑。我这有照片，大家可以看一下。还有煤矸石山，我在法国也看到煤矸石山了，但是人家的煤矸石山上不住人，咱们人多，在煤矸石山上建房子，煤矸石自燃就产生一氧化碳，老百姓晚上睡觉就一氧化碳中毒了。平顶山还发生过煤矸石山爆炸。这些问题都没有很好的处理。这些都是历史欠账。第七就是我们基础设施欠账很多，比如采煤沉陷区治理和棚户区改造问题等等，任务非常地繁重。

关于矿区部分群众生活极度困难这个问题，全国政协的“四矿问题”（矿业、矿山、矿工、矿城）专题调查表明，矿工收入已从过去的各行业之首，倒退为各行业之末，年人均收入仅为最高收入行业的1/9。在04年的人口计生委组织的抽样调查中，抚顺、本溪和阜新人均月收入低于低保线（175元）的家庭所占比例分别为28.92%、21.30%和47.42%。就是说一个城市享受低保的人口占了47.42%。资源枯竭型城市的整个精神面貌都处于一种“不满”、“有意见”的状态。干部群众都是那种情绪。社会矛盾积聚，像抚顺，在最高的时候曾经达到每年16万人次进省进京上访。现在减少到4万人次，这就取得很大成绩了。另外这里面的自杀、犯罪的机率都比较高。

我到抚顺去调研的时候，有一个家长说学校教小孩都唱世上只有妈妈好，有妈的孩子像个宝，没妈的孩子像根草。他就跟老师说别教孩子唱这歌了，好多孩子的爸爸失业，妈妈跑了，你一唱这歌，不少孩子都哭。听得我们搞调研的人心里非常难受。这些地方不去调研，我都想象不到情况会这么严重。

这张照片就是我刚刚讲到的抚顺的那个亚洲第一大坑，大概是四公里长，两公里宽，200多米深。还有我在抚顺照的其他照片，都是调研的时候照的，是一手资料。像这个煤矸石山自燃，还有这两栋楼，原来是同一楼层，但是抚顺的大坑造成了地质塌陷，造成这两个楼层高低差有一米多距离。道路也是塌陷的。民房的地基也是一个大坑。在计划经济时期，中央和省属企业都承担着办社会的职能。企业一旦破了产就交给地方了。我们老是批评地方，一说就是地方怎么不好，但是我看很多问题不是地方的责任。举个例子，抚顺的龙凤矿，就是刚刚我们看到的那个大矿，它过去挣的钱，挖的煤全部运走，眼看就要破产了，中央把它下放给省，省又下放给市，市下放给区了。调研的时候，我问，“你这个地方怎么会搞到790户居民用一个公共厕所，路灯也没有，下水道也没有，就这么随便泼了的水，顺着沟里走？”这是04年去调研的情况。区长说这十几万人交给我区里，我有什么财力修路？我们拍了个DVD片子送给总理温家宝。我汇报棚户区情况的时候，一些领导同志都不敢相信。有的领导问我，说你是亲自看他们那么困难的？还是听他们汇报的？地方要讲成绩的时候把成绩扩大，向中央要钱的时候把问题扩大。我这确实是我亲眼所见的情况。经过一番争论，把棚户区改造纳入为中央支持的项目。现在东北地区的棚户区改造确实取得了很大的成绩。04年我在棚户区调研的时候心情很激动，当时填了一首词。“沁园春――棚户区调研有感：窄矮茅棚，阴暗潮湿，遍地水污，有饥民叩首，搀扶不起，手扬状纸，涕泗疾呼。昨日劳模，今天下岗，只盼居者有其屋。忽听见好一声怒斥，官府糊涂。”这是怎么回事呢？有个人跪在那给我交状纸，说他以前是劳模，后来受了伤了，现在不给他劳动保险。怎么搀扶也搀扶不起来，说要把问题解决了。我说现在不能马上给他解决这些问题，有书记、矿长，将来总能解决的。他就是不起来。旁边突然听到有个四五十多岁的人在喊：“你们又在调研，调什么研，这么多年了，解决什么问题了”就是后面那句，“忽听见好一声怒斥，政府糊涂”。后半阙是“此情此境难书，叹贫富高低太悬殊，昔文景之治，开元盛世，威家四海，转瞬荒芜。永乐辉煌，康乾富贵，社稷终因腐败诛，需警惕，莫沉积民怨，误断征途”。从05年开始，国家支持东北棚户区改造，有了很大的成绩，这也是值得肯定的，但是其他像石嘴山、白银，那里的棚户区改造任务还很重。我觉得棚户区这个问题真是应该好好研究，纳入我们观察社会，研究社会的一个重点。现在我就觉得经济学家不太容易深入到这些地方去。不是说你们想去就让你去，他还不让你去。

我觉得现在中国的经济发展面临着三个大问题：环境污染，资源紧缺，社会矛盾突出特别是贫富差距过大。对于社会贫富差距扩大，经济学家有不同的看法。有的说虽然我们城乡总计的基尼系数到达0.5，或者说接近0.5，但是城乡分计的基尼系数都不到0.4，中国是二元经济，不能简单地跟拉美国家进行比较，不要把贫富警戒线看成太大的问题。也有的官员说别听经济学家说的，现在经济形势那么好，别把贫富差距扩大说的那么严重。但是我觉得只要你到资源枯竭城市的棚户区看一下去，那真是不得了。一旦有什么风吹草动，绝对是社会不稳定的火药库或干柴库，一点就着。是不是把问题这个问题说得太过分严重了？我在交流会上就提起了这个问题：可持续发展，不仅要注意环境问题、资源问题，更得注意社会问题，特别是贫富差距大的问题。在这些资源枯竭型城市，走过两条马路，就是豪华宾馆、五星级宾馆、主题公园等繁花似锦。但是相隔两条马路就是刚刚照片反映的情况。可不像有些学者说的，农村贫困点就贫困点吧，也不到城里来，不和城里比，只会跟身边的人比较，不会引起社会不稳定。当然这个说法现在也要改变了，现在一亿两千万人甚至更多农民工进城，他们会深切感受城乡差距之巨大的。因此我觉得这三个问题，资源枯竭，环境污染，收入差距扩大，当前国经济发展面临的这三个问题，在资源型城市特别是资源枯竭型城市集中体现。这些问题真的应该引起经济学界的高度重视。

讨论中国的资源型城市陷入困境，要解决问题必须得先分析原因。分析资源型城市为什么会发展到今天的情况。除了资源本身枯竭之外，它还有我们很多机制体制的原因。资源枯竭了，像德国鲁尔的煤挖完了，它也有困难。像法国洛林的煤挖完了也困难。但是我们的情况跟他们相比较，还有自己的特殊的机制体制原因。我们在制定政策时要针对中国的实际情况来研究这个问题。我们有什么特殊的体制机制的原因呢？有这么几方面：一个就是，计划经济的直接调配与转轨时期曾经实行的双重价格，使得资源型城市一直处于不利地位，陷入畸形发展的轨道。计划经济下，有煤就得先挖出来供全国使用，