贾康:正确把握大思路，配套推进分税制

张曙光：咱们今年要隆重地纪念一下，所以给每个人一本证书。300期能够坚持下来，确实也不简单了。这12年来，基本的宗旨没变，就是要给大家搭建一个自由交流的平台，通过这个平台大家互相切磋，提升我们社会科学研究的水平。今天我们有幸请到贾康教授来作讲演，讲的是财政问题，他报告的题目是“把握大思路，配套推进分税制”。分税制是我们今年面临的一个大事情，下面咱们先请贾康来作讲演，之后咱们各位专家再来评议。

贾康：这是我前一段时间有感而发写的放在我们所内报上的文字材料。大的背景应该这么讲，在94年财政税收的配套改革走向分税制为制度，对总体的中国经济社会转轨变形的意义是非常重大的，因为财政的体制是要跟整个经济体制相互匹配呼应地走向市场经济，但是在94年以后，分税制运行十几年，出现了非常突出的问题，关于分税制方面的怀疑始终没有中断过，前一段时间我们所里讨论的时候，有的同志结合调查就提出了这样一种代表性的看法，说分税制只适用于中央和省级，省以下不宜搞分税制，另外，在省以下具体的区别对待方面，应该区分先进地区和落后地区，农业依赖型地区和非农业依赖型地区，分别走不通的路，最富的地方可以搞分税制，穷得地方就别搞分税制了。这样的观点我在过去的调研当中就已经听到过，地方的同志说的可能没有这么有条理，现在研究人员提出来可能条理更强一点，我觉得有必要按照个人意见把它勾画一下，谈谈个人的看法，所以就写这样一篇文字的东西。后来《中国财经报》的记者把它登到报纸上，之后地方同志有强烈的反应，很多人打电话到报社去，也有很多人给我打电话，当然给我打电话的人都是支持我的观点的。基本的内容我想再跟各位汇报一下。

我觉得现在看起来有道理的“区别对待，因地制宜”的说法，按照我的归纳可以称为“纵向分两段，横向分两块”这样一种主张，真的要把它在今后的深化改革中去贯彻的话，就有一种危险性，因为这种想法忽略了市场经济新体制要求的总体配套的思路，把财政体制回到了多种格局的包干就能解决中国问题的思路上去了，如果这个思路真的影响到实际部门，我想它的危害性是十分明显的，我从正面分析，首先是强调把分税制这样一个分级分税财政看作是市场经济新体制，这是小平同志南巡后确定的目标模式要求的财政体制方面的一种配套，这个配套是需要在中国统一市场构建当中能逐步地让它上下左右能贯通运行的，在这里面，各种各样的过渡措施不可避免，但是过渡措施不应该成为实现新目标的障碍。如果对财政体制作一个回顾，其实应该看到这个探索过程是从50年代初期一直到我们现在，前面二十几年的经验是走到了明确意识到财政必须分级，当时觉得相对可行的是“总额分成、一年一定”。因为中央和各个省为代表的地方之间的谈判当中中央比较强势，他们的意图比较容易得到贯彻，所以这个体制就有高度集中的特征。改革开放以后转成了分权，最有代表性的是80年代初开始的“分灶吃饭”，以后有各种各样的演变，80年代末到90年代初相对稳定的6种大包干或者其他的包干也是“分灶吃饭”下的一种包干制、分成制，直到南巡之后，94年下定决心把原来的行政性分权该成经济性分权，走上分税制的道路。所谓经济性的分权，按我的理解就是跳出了过去按照行政隶属关系组织财政收入的一种分权模式，无论是集中还是分散，但还是没有改变过去按照行政隶属关系组织财政收入这样一个核心的内容，而分税制恰恰是要冲破这样一个旧体制症结的制度安排，它完全把组织财政收入放到一个依法分别由中央和地方政府征收国税和地方税的框架里去，所有的企业在法律面前是一视同仁的，无论企业大小，不分行政级别，所有的税后利润按照产权规范和法制政策环境制约之下的各种因素由企业自主分配。这个改变的意义是非常重大的，虽然在宣传上财政部门从来没有高调地来说它，作为研究者，我始终强调，这使我们前面改革10多年苦苦寻求的“刷出让不同类型企业公平竞争的一条起跑线”开始变为现实，因为按照隶属关系组织财政收入这样一个基本的制度安排始终不可能使某一个具体形态上的企业都是在某个政府辖区之内的，面对各个层次上的不同的政府受歧视或者过多干预，一旦走上分税制道路，这个环境就开始得到实质性的改变，这就是在整个中国经济改革里边政府和企业之间最基本的关系的一个突破，有了这样一个突破，同时又伴随着稳定中央和地方的关系，搞分税制没有体制周期了，不存在体制周期上的很明显的更迭了，地方政府更长期的行为又开始出现了，很快在整个政府性财力的整合上，预算外资金慢慢地丧失它的范畴存在的必要性，整个政府财力运作的规范性和地方理财的稳定性也都大大提升了，这种分税分级的财政体制是跟市场经济的总体要求相配套的，如果换一个角度，不走这条路行不行？我们认为别无他途，如果你回顾一下，现在在某些区域里我们还是搞包干制、分成制，原来所有的弊病都会一起回来，已经反复证明过那些东西是不能跟市场经济配套的，这里边有意见的分歧，它实际上是通过事权到财权到财力的配置这样一个逻辑链条，在制度安排上理清楚分税制、分级财政是怎么样的一个运行机理，而有些同志认为财权似乎可以放到一个比较次要的位置上，你只要把事权明确了，通过转移支付把财力配好了，财权怎么配置无所谓，但是实际上这套制度安排放在一起，各级政府对市场经济要求应该明确的职责后边必然是要先把财权，也就是广义税基的事情说清楚，不说清楚广义税基怎么配置，在我们的现实生活中就出现了体制的紊乱，在这样的情况下，中央再费尽九牛二虎之力加强自上而下的转移支付，整个局面还是不能扭转。

我的文字里边非常强调财权，中央拿什么税，地方拿什么税，要跟整个体制打通，放在一起以后，“以政控财、以财行政”这样的制度安排才能有效地运转，然后，在实际的财权配置基本成形以后，欠发达地区因为税基的收益程度低而造成的基本公共服务要满足所需要的资金的缺口由转移支付自上而下地补足，在财力的环节上达成各个地方能够脱离的局面，我是这么理解这样一个逻辑链条的，从这个角度来看，显然各个方面它都必须放在一个统一市场里打通了来考虑的，不可能把这个事情分成一小块一小块的，从中央到地方的纵的角度来看，它必须是上下连通的，从各个区域之间，也必须是按照一套规则来安排的，所以在第一个大的方面，我强调的是94年分税体制改革后的大方向和基本制度成果必须肯定和维护，现在碰到的问题是在过渡中间，省以下体制实际上没有得到什么实质性的进展，可以说到目前省以下的财政体制并没有真正进入分税制的轨道，现在省以下也都是“一地一设、各不相同、五花八门、讨价还价、复杂应变”这样一套“分成制”、“包干制”的办法，不仅是欠发达地区，发达地区省以下市里边有哪个地方能够看到一个分税制的相对清晰的框架？欠发达地区就更明显了，很多地方越靠近基层，反正日子过不下去，他们就倾向于搞一个“包干制”、“分成制”就得了，那么现在就不能动摇分税制这个方向，不能够从根基上改变这个决心，而是应该往前看，怎么样解决逐步过渡的问题，第一个方面我强调这样一个大的方向上的分析认识。

第二个方面我想来看看基层财政的困难到底是怎么造成的，这是很多地方同志强烈反应多年、很多学者关注多年的问题。我强调的还是在过渡不顺的过程中矛盾的积累引出县乡财政困难突显起来，这个困难应该讲是我们国家总体转轨的过程中创新的支撑力不足在县乡困难的具体的某一个窗口上的集中体现，看起来这个环节上的问题最严重，但绝不能就事论事地来理解它，我们的困难的具体表现是事权重心下移，财权重心上移造成的，从中央到地方的五级里边，从财力分配的比重来看，94年以后中央财政拿的比重从原来的不到40%上升到现在的55%左右，省一级从94年的16.8%迅速上升到28.8%，每年要上升两个百分点，市一级没有详细的数据，但据一般的观察，他们是高端，可以通过各种手段把财力往自己的手上集中，特别是实行市管县的地方，这个权力更大，上面三级的财力比重都上升，那么下面两级的财力比重自然而然地就下降。在财权重心上移的同时，事权重心却在下移，94年体制没有明确规定的事权，实际上最后都基本上压倒了基层，哪个事权除了纰漏都是对地方官员政绩的一票否决，比如社会保障，你只要有一个五保户上访去闹事了，就是地方政府你自己去摆平的问题，如果人家闹得过不下去了，喝了农药，那么你的官就没了。这种事权的实际的压力，当然还有其它的很多分歧，比如各个部门互相攀比着要求底下达标，几年大变样，每个部门都有它的实际支出的标准的贯彻，这种潜规则又是十分紊乱的，但是实际上地方哪个都不能得罪的，你要得罪了一个部门，以后你的运转上就困难重重，这种事权重心下移，财权中心上移的困难，我认为不是由于分税制，恰恰是因为没有实际进入分税制轨道时的包干制、分成制累积放大的结果，到底是改革惹出的麻烦还是改革不到位表现出的麻烦？在分税制方面，我的看法是很明确的，我认为是改革不到位，因为现在省以下还没有进分税制轨道，现在除了问题你要把板子打在分税制身上，那是打错地方了。如果说大的方向上没有别的选择，搞市场经济必须搞分税制，那么就剩下一个大的方向了，通过什么办法能克服现在的矛盾，往下继续深化改革，我认为现在很明显的一个障碍是中国省以下的市级财政框架和分税制的贯彻落实之间存在着不相容的性质，94年希望动态地解决省以下上分税制轨道的问题，现在已经反复证明此路不通，因为按照市一级的框架就是无解，如果无解退回去，就是前面说到的那个问题了，原来的体制弊病都会回来，要想把这个事走通，有没有什么柳暗花明的途径，往后我想先作好一个铺垫，正面提出问题实际上就等于扁平化，在这里面当然也要说清楚，在现实生活里面，中央提高财力有它的必要性，因为中央的职责要求调解地区之间的差异，这一方面的责任更重了，省一级提高财力你说它完全不对吗？也不是完全没有道理，咱们一个省相当于国际上的一个国家，问题是它把它的财力提高后，它的转移支付是不是加强了？市一级加强你也不能说它完全不对，它也有它的苦衷，也有它的合理的因素，关键是所有看似合理的或者看似并不合理的因素合在一起就出现了基层财政困难而且成为越来越过不去的障碍，必须把问题非常鲜明地提到整个制度安排上，还是要强调体制的问题，它不是一个能够通过加强管理、通过提高觉悟、通过一些小的缓解措施或者局部的一些不聪明的办法把整个局面转换过来的事情，必须是强调整个税费体制改革的事情。这里面也说到了农村税费改革后牵一发而动全身的例子，实际上也非常明显，农村税费改革对农民减负以后，那个时候是从不反弹的角度出发，到现在为止谁也不敢打保票说这个负担可以不反弹，一直走到让农业税停征，现在仍然没有把握这个困难能不能克服，农民也困难，基层政府的环节上也困难，往前走到底靠什么东西？所以这方面是从怎么跟制度转轨变型配套来提供出制度创新的因素的角度来说的。

篇幅有限，在这里边我也没有展开讲五级跟三级的对比，比较简要地说，最典型的是香港只有一级财政，它是不分级的。新加坡的具体情况我没有去调查，但是可想而知，它是绝对搞不到三级的。大国一般情况下只有三级，美国这个世界头号强国是分这么三级的：联邦、州、地方，它的地方大到人口1000多万的纽约市，小到几千人口的小镇，三级来实现政府实体的配置，日本这个东方大国是单一制，也是三级，它最基层的村，大概1000多人，很类似于美国的情况，无论是联邦制还是单一制，财政的层级没有高过三级的，有的行政上可能有四级，但看看它如何配置税基，也能发现它实体的财政层级也就只有三级的样子。我们现在的五级和分税制在省以下落实之间存在的不相容性如果想要改变的话，那么就得另辟蹊径，所以在后面的第三个部分，我强调要对症下药，来积极推行扁平化的改革试验，进而为分税制在省以下的贯彻创造条件，这几年我们在调研和地方同志的交流里边，感觉已经形成了一些带有鼓舞因素的实际改革的动作了。安徽最早搞税费改革，在改革后它实际感受到了“牵一发而动全身、一环扣一环”的矛盾，那么它最后走到哪呢？乡镇这一级全省通通实行乡财县管，换句话说，就是完全放弃了乡财政的努力，80年代前期，我们明确改变了人民公社政企合一的体制以后，把它作为一级政权来提出的，建设乡财政，到现在为止，哪怕是最发达的区域，比方说上海郊区，一般情况下，乡镇财政也做不到严格到位的状态，