姚轩鸽：《预算法》优劣评价标准探析――兼论现行《预算法》的主要缺陷

[内容提要] 本文认为，《预算法》优劣核心评价标准由“增减全社会与每个国民福祉总量的终极标准”、“人道自由的最高标准”与“公正平等的根本标准”三个构成。以此观之，现行《预算法》存在诸多缺陷，其修订面临的主要任务在于：重视和明确《预算法》修订的终极目的，充分尊重国民的权利主体地位，进一步扩大民意基础，坚决淡化官员主导色彩，切实强化预算权力监督与问责机制，积极探索协商预算机制。

[关键词] 预算法；评价；标准；任务

2006年，我国《预算法》修订就被列入当年立法计划的一类项目，然而至今虽已过了7年，仍然执行的是1994年第八届全国人民代表大会第二次会议通过的《预算法》。人们不禁要问：《预算法》修订何以如此艰难？！原因可能很多，但笔者以为，《预算法》优劣评价标准共识的缺失应是最重要的原因之一。固然，预算法优劣评价标准可能充满主观性、相对性与特殊性，但这只是说明对《预算法》的优劣评价是自由的，并不能因此而否认《预算法》评价及其标准的普遍性、绝对性与客观性。《预算法》优劣评价标准既具有主观性、相对性与特殊性，也具备普遍性、绝对性与客观性。前者使得《预算法》的优劣评价成为可能，后者使得《预算法》的优劣评价成为必须。因此，本文尝试探讨《预算法》的优劣评价标准，以期能为优良《预算法》的制订及其修订提供有益的参考。

一、“预算法”的内涵

作为“法”，“预算法”也是一种权力性规范体系，是一种预算主体“应该且必须”如何“预算”的权力性规范体系。关于“预算法”的定义，当下学界大多认为：“预算法，是调整在国家进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称。”[1] “预算法是调整预算关系的法律规范的总称，是财政法的重要组成部分。所谓预算关系是指在国家预算收入、支出和进行预算管理过程中产生的经济关系。”[2]也有学者认为，“预算是经法定程序批准的国家机关和社会组织在一定期间（年、季、月等）的收支计划。……预算法是调整预算关系的法律规范的统一体，是财政法的重要组成部分[3]。预算法有广义和狭义之分，狭义的预算法是指国家权力机关制定的一部作为国家财政和预算基本法的法律；广义的预算法是指各种调整国家预算关系的法律规范，也即调整国家在预算资金的筹集和取得、使用和分配、监督和管理等过程中发生的社会关系的法律规范的总称。[4]

问题是，上述关于预算法的界定存在一个共同的缺陷：没有触及预算法的本质特征，仅仅是一种关于预算表层关系的描述性界定。笔者认为，“预算法”是指国民与国家之间就供给的公共产品质量与数量缔结的“应该且必须如何”的权力性规范体系――法定契约，就是国民与国家就最重要的利害关系――公共产品生产供给的品质与数量缔结的法定契约。其核心在于提醒、督促、保证国家提供优质、合意、足量的公共产品，终极目的是为了满足全社会和每个国民的公共需求，增进他们福祉总量。而先前纳税者交的税款，就是用来交换这些由国家或政府生产的公共产品之价款。事实上，惟有彻底完成了公共产品的供求与交换，国民与国家之间权利与义务的交换才能形成“闭环”。如此看，预算法调整“在国家进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的经济关系”，不过是预算的一种具体目的、表层现象，而根本目的则是为了保证国家提供的公共产品优质、合意、足量。当然，要保证国家提供的公共产品优质、合意、足量，作为国民与国家之间的法定契约――预算法，其权利主体就应该明确，约因清楚，而且是经过契约双方自愿同意的。无疑，预算法的权利主体是国民与国家，约因是公共产品的质量与数量，而且，这个契约是国民与国家都同意的，根本说来是国民同意的。因为国家由人口、土地及政府及其组织构成。当然，同意是有本质区别的，有自由的心甘情愿的同意，也有被强制的被迫的同意。显然，唯有在自由、心甘情愿同意下缔结的预算法是最公正最平等的。相反，在被强制、被迫条件下缔结的预算法则是不公正不平等的。

质言之，预算法的本质在于如何保证国家如何提供优质、合意、足量的公共产品，以便最大限度地增进全社会与每个国民的福祉总量。而预算资金的筹集、分配、使用和管理，无非是为了能够确保高效率地生产国民合意的公共产品。可见，预算法的主要规范对象是国家组织，即政府及其官员的预算行为，目的在于保证公共产品生产需求的资金使用效率，防止预算权力滥用对国民税款可能形成的浪费。

二、《预算法》优劣评价的终极标准

一部《预算法》究竟是优良的还是恶劣的，总归有一个最终的绝对的评价标准，这个标准无疑就是终极不准，就是统摄所有具体标准的标准，是在其它具体标准发生冲突，需要进行终极裁定时的标准。这个标准，只能看其增减全社会与每个国民福祉总量的大小与国民。

道理在于，预算法和其它法律一样，人类之所以要创设它，终极目的无非是为了自己利益的最大化。就预算法而言，国民让渡自己的一部分财富，就是为了换取他个人无力、不愿、不能生产，但却必须的公共产品，诸如安全、公共设施、制度等等。因此，哪种《预算法》能最大限度地满足他们的公共需要，能增进他们的福祉总量，哪种《预算法》无疑就越优良。无疑，增进福祉总量的国民越多，这种《预算法》就越优良；反之，这种《预算法》就越恶劣。一句话，能增进全体国民福祉总量的《预算法》最优，能增进大多数国民福祉总量的《预算法》次优，仅能增进少数国民福祉总量的《预算法》次差，仅能增进一个国民福祉总量的《预算法》最差。

但在实际运用中，这一“增减每个国民福祉总量”的终极总标准，通常具体为“不伤一人地增进最大多数人利益”的帕累托原则与“最大多数人的最大利益”原则。前者认为，在国民之间利益尚未发生根本性冲突、可以两全的情况下，不应伤害哪怕是一个人的利益而增进绝大多数人的利益。帕累托说：“我们看到，要取得一个集体的福利最大化，有两个问题待解决。如某些分配的标准为既定，我们就可以根据这些标准去考察哪些状态将给集体的各个人带来最大可能的福利。让我们来考虑任何一种特定状态，并设想作出一个与各种关系不相矛盾抵触的极小变动。假如这样做了，所有各个人的福利均增加了，显然这种新状态对他们每个人是更为有利；相反的，如各个人的福利均减少了，这就是不利。有些人的福利仍旧不变亦不影响这些结论。但是，另一方面，如这个小变动使一些人的福利增加，并使别人的福利减少，这就不能再说作此变动对整个社会为有利的。因此，我们把最大效用状态定义为：作出任何种微小的变动不可能使一切人的效用，除那些效用仍然不变者外，全都增加或全都减少的状态。”[5]就是说，如果哪一个《预算法》能不伤一人地增进所有国民的福祉总量，那这种《预算法》就是最优良的。当然，这只是一种理想，现实中这种最优预算法很少，几乎没有。但是，这并不影响帕累托标准是评价一种《预算法》优劣的终极分标准。事实上，这个标准，中国先秦时期的孟子早就说过：“王者之兵，行一不义，杀一无辜，而得天下，不为也。”[6]虽然说的是打仗，但道理是相同的。

这样，“最大多数人的最大利益”原则，也就只有在国民之间利益发生根本性冲突、不可以两全的情况下才能慎用。这个原则的最早发现者就是边沁，他说：“功利原则是一个当时由我、亦已由别人所用的名称，如上所述，是用来表示可以更明确、更具启发性地称之为‘最大幸福原则’的标准。”[7] “功利原则乃是这样一种原则：赞成或不赞成任何一种行为的根据，是该行为增进还是减少利益相关者之幸福。”[8]因此，边沁也认为：“法律本来应由有德性的冷静的监督者来执行，他们懂得如何将大多数人的行为集中到一点上，使它们只有一个相关的行为目的，即‘最大多数人的最大量幸福’。” [9]

同样，也只有在这种情景下，才能慎用“自我牺牲”的原则，并对为了公共利益受损失的国民，给予足量的补偿。但是，这种补偿仅仅限于经济损失的补偿。如果侵害的是国民的基本权利，也就是人权，经济利益则是无法补偿的。事实上，这也不是一些人，为了所谓的大多数国民利益而剥夺少数国民利益的理由与根据。况且，“自我牺牲”原则，必须是利益相关主题自愿遵从的，不是外界强迫的。

三、《预算法》优劣评价的最高标准

《预算法》优劣评价的终极标准告诉我们，《预算法》是为人而创设的，具体说是为一国国民创设的，其目的就是为了保证一国公共产品生产供应资金的高效，为了保证一国公共产品的品质与数量，进而增进全社会和每个国民的福祉总量。因此，合意性是衡量一个《预算法》优劣的最高标准。道理在于，如果政府辛辛苦苦生产了大批的公共产品，但却不是国民实际需要和渴望的，或者最渴求最需要的，无异于违背国民的意志，无异于浪费纳税者的财富。而这样的公共产品，无疑就是无效无用的。因此，即使在一些人看来这些公共产品品质多么优质，数量多么巨大，对绝大多数国民而言，还是意味着浪费。

毋庸讳言，合意性意味着给予国民最大的自由，也就是说，《预算法》不仅要把国民当人看，要“以人为本”，更要“使国民成为人”，要最大限度地体现尽可能多的国民的预算意志，有助于政府生产和提供符合大多数国民需求的公共产品，进而最大限度地增进全社会和每个国民的福祉总量。

把国民当人看意味着，不仅《预算法》的创设和修订要尊重每个国民的行为心理规律，而且要敬畏每个国民的公共产品需求与偏好，以全体国民、每个国民的预算意志为“最高标准”。“使国民成为人”则意味着，一切优良的《预算法》，都应该是经过每个国民或者其代表自我选择与同意的，因而也是有助于每个国民创造性潜能发挥的。这是因为，“自由是没有外在强制而能够按照自己的意志进行的活动”“自由是最深刻的人性需要，也是达成自我实现和社会进步的根本条件。”[10]正如汤因比所说：“没有最低限度的自由，人就不可能生存，正如没有最低限度的安全、公正和食物便不能生存一样。”[11]而且，自由是个性发展的必要条件，“自由能够给予个人的只是种种机会。”[12] “在一个进步的社会，对于自由的任何限制，都会减少可尝试事情之数量，从而降低社会进步的速度。”[13]一句话，“自由并不仅仅是许许多多价值中的一个，而是一切价值的根源。” [14]

因此，自由当然应该成为判定一个《预算法》优劣的最高标准。具体说，哪种《预算法》是以全体国人利益为根本的，能够最大限度地体现国民的预算意志，能够获得最多国民的认同和肯定，哪种《预算法》就越优良，就越能有助于国家生产和提供质优价廉的公共产品，就越能增进每个国民的福祉总量。否则，如果哪种《预算法》不是以全体国民的福祉为根本，仅仅是以少数国民的福祉为根本，就可能最大限度地消减全社会和每个国民的福祉总量，就不会获得最大多数国民的认同和肯定，哪种《预算法》也就越恶劣，越无助于国家生产质优价廉的公共产品，也就会消减大多数国民的福祉总量。质言之，自由体现着《预算法》的核心价值，是保证公共产品供需无缝对接的基本保障。没有自由，就可能供给与需求错位，就会产生巨大浪费，从而背离《预算法》增进全社会和每个国民福祉总量的终极目的。而且，自由是遏制预算特权最有力的工具。这是因为，《预算法》作为国民与国家之间就最重要的利害关系――公共产品供给质量与数量的法定契约，缔约双方的同意和认可，是其必要条件。

具体而言，《预算法》作为国民与国家之间就最重要的利害关系――公共产品供给质量与数量――权利与义务的法定契约，预算权力的合法性、民意基础是保证国民与国家之间公共产品交换权利与义务平等分配的前提。或者说，如果预算权力不合法，国民与国家之间公共产品交换权利与义务的分配就不可能平等。问题或在于，在民主宪政尚未建立的社会，预算权力就不可能合法，不可能拥有广泛的民意基础。因此，严格说来，这个阶段的《预算法》就不可能是优良的，最多只是处于“次差”位阶。这样，《预算法》修订要么只能是一些枝节性的技术性的修修补补，要么只能期待实质性的通过政治体制改革来彻底解决。因此，就前者而言，国民与国家之间公共产品的交换，就仅仅是一种利益交换，谈不上严格意义上的权利与义务交换。因为，权利是权力保障下的利益索取，义务是权力保障下的利益奉献。权力不合法，仅是一种强力，何谈权利与义务。

需要强调的是，诸如程序公开、信息透明等等要求，