巴里・诺顿：经济发展计划体系在中国的回归：论韩博天、麦尔敦和胡鞍钢的研究

内容提要：韩博天和奥利佛・麦尔敦的研究向我们展示出规划过程是如何深深融入中国政治体系的各个方面，特别是政策的制定和执行过程，以及干部考核体系。胡鞍钢也指出规划的制定是一个信息抽取和整合的过程，自上而下的沟通机制才是更关键并具有深远意义的。但要想理解规划的过程，就必须明确它的目标、手段，以及参与其中的政府机构，在这方面这些论文还待进一步明确。2003年之后规划的增多是否提高了中国整体经济的灵活性和高度？是否有助于其走向理想的发展道路？在这个问题上，笔者并没有被说服。

关键词：计划 / 规划经济发展能源强度可观测性拟合程度

巴里・诺顿：美国加利福尼亚大学圣地亚哥校区国际关系与太平洋研究学院

韩博天（Sebastian Heilmann）和麦尔敦（Oliver Melton）（以下简称“韩―麦”）对于中国的经济发展计划体系的研究极大地丰富了我们对中国政策和经济的认识，并以一种全新的方式来论述过去三十年来政治经济的变化过程。他们的文章特别注重规划政策的实证分析（Positive Analysis）及其在中国政府中的地位。胡鞍钢的文章与其相辅相成，他更侧重评价性分析，并指出当代中国经济规划的理想状态及其积极影响。本人将对这几篇极为详实的文章作简短评论，并将文章分为以下三部分：第一部分选取这几篇文章的主要贡献进行介绍，第二和第三部分将讨论相关解释所引发的问题及评价。我将检验作者是否对计划 / 规划――这一备受争议的术语的含义，给予了足够的重视，以及他们所提出的“再造”式的论述是否准确描绘了过去二十年中国计划政策的转变。

一、中国体制下计划 / 规划的作用

韩―麦指出研究中国经济体制的文献大部分只侧重于研究市场经济的转型，因此并不完整。而着眼于计划 / 规划，至少可以让我们了解中国精英们是怎样设想中国应该达到的目标。这也提醒我们，经济改革在一开始就被认为是发展议程的一部分。正如邓小平的那句名言：“发展才是硬道理”。随着对中国经济改革的研究扩展到包括经济、政治以及社会环境相互影响的全局这种复杂的层面，对“改革”以外的政策研究将占有越来越重要的地位，而韩―麦的研究将成为奠定这一过程的基石。他们对中国问题研究的影响类似于罗伯特・韦德（Robert Wade）那篇台湾问题的经典著作（Wade，1992）对“发展型国家”研究的影响。在韦德之前，关于台湾经济政策的分析大部分局限于出口导向型发展和市场的开放上。韦德指出，在一定程度上，一些台湾的经济部门的确是致力于确定和实施政府干预措施，来调整特定的行业和整体经济发展。韩―麦对中国大陆的研究与此相似。

韩―麦和胡鞍钢都强调，如今规划制定者将规划视为市场的补充，并不旨在替代市场机制。韩―麦在对规划的制定过程的独到见解中指出，这一过程只是持续循环进行信息收集和分析的一部分，以五年为一政策周期，同时不同步于政府换届周期。规划的这一周期有助于稳定国家目标衔接，同时也允许逐步修订这些目标。胡鞍钢继续深化了对这一观点的认识，指出规划的制定是一个信息抽取和整合的过程。他表示规划制定的过程包含连续四轮磋商来总结不同的观点并逐步达成共识。对胡而言，规划只是一部分，自上而下的沟通机制才是更关键并具有深远意义的。通过这种机制，中国政策制定者制定调整政策，确保政策得以执行。这种持续的协商机制使得像中国这样复杂臃肿的政府机构也能够出台与经济环境相匹配的政策。

韩―麦注意到相比于规划的实施，人们更关注规划的制定过程，所以他们更加注意规划的实施过程。韩―麦和胡鞍钢同时发现，规划已从制定单纯的经济类指标转向制定政府和社会类指标，但是经济指标仍然非常重要。韩―麦视“政府对社会的承诺”为规划的重要组成部分，胡鞍钢也赞同这种说法（奇怪的是，他们都没有过多讨论基础设施建设规划，尽管中国中央政府大力推进基础设施建设的事实如此明显）。尤其值得一提的是，韩―麦对于规划实施过程中，各级政府之间如何相互协调进行了缜密地研究。其中一个主要发现是“规划指标与干部考核挂钩已成为一种补充性政策工具”。也就是说，规划指标被列为衡量政府官员政绩的标准，左右官员的升迁。而这种激励机制的广泛运用，也使政府机构更容易控制。在这一过程中，“国家和地方发改委系统的政治地位得到极大提升”。

总体而言，韩―麦向我们展示出规划过程是如何深深融入中国政治体系的各个方面的，特别是政策的制定和执行过程，以及干部考核体系。同时我们也需要关注如今这个势力更大、地位更高、组织体系更复杂的国家发展和改革委员会（NDRC）。近期的一些事件也证实了韩―麦的观点。2013年2月，国家发展和改革委员会制定了“收入分配规划”，该规划本质上是一揽子政策，旨在总体上将经济资源和决策略向家庭倾斜（同时脱离政府和国有企业）。2013年秋，三中全会还在预备阶段（第十八次中央委员会）时，中央财经领导小组办公室主任刘鹤就在提出以“顶层设计”的概念来决定什么能够引领新一轮经济改革中起到了关键作用。韩博天在其他著作中也曾强调，刘鹤与发展和改革委员会有很深的渊源，特别体现在产业政策和国家规划制定上（戈扬、霍侃，2013）。这些重要进展让我们开始质疑那些不严谨、过于简化的观点，他们认为国家发展和改革委员会作为老派计划制定机构，是与以市场为导向的改革相敌对的。很明显，要想理解中国未来包括经济改革政策在内的各项经济政策，必然要知道国家发展和改革委员会的作用，同时要结合自身经验进行评估。韩―麦和胡鞍钢在这一方面做出了重大贡献。

二、规划的含义是什么？

韩―麦和胡鞍钢都没有给出经济计划 / 规划的明确含义。部分原因是因为他们都想展现“规划”所涉及的内容和范围之广以及说明这些内容与传统计划（改革前）的不同。但缺乏定义也成为一个缺陷。是不是日后凡是官方“计划”部门发布的并声称具有权威性的文件都能被认为是“规划”呢？“规划”到底意味着什么？事实上，“规划”可以有很多不同的含义，不同含义所代表的意义也备受争议。我们或许可以在中国经济学家吴敬琏于1991年发表的一篇著名文章中找到答案，他在文章中区分了“计划”这一术语的两种用法的本质区别。吴敬琏认为，计划作为资源配置的一种机制，不应该与计划 / 规划这种旨在实现政府运作结果的一揽子协调政策相混淆（吴敬琏，2004［1991］）。作为资源配置机制，计划是计划经济的基础，而且本质上是与市场体系不相容的。与之相反，计划 / 规划作为实现政府运作结果的手段，可以以多种方式实现发展目标，这其中，各级政府机关都具有一定的主动性，同时可以使用多种政策手段。从这一角度看，规划可以实现诸如宏观经济政策、再分配税收政策等等运作结果，并且与市场经济完全兼容。

先来看计划的第一种定义。在20世纪80年代和90年代，中国最重大的事件就是作为资源配置机制的计划――也就是计划经济体制――被废除。这次卓有成效的转型使中国经济免受随后苏联社会主义解体的影响。按照这种定义，计划确实在中国被取消了。此外，在我看来，计划的取消是80年代和90年代经济转型中最重要的要素①。显然，韩―麦和胡鞍钢都充分认识到了这一区别，并理所当然地认为他们所讨论的规划是立足于市场并且重视运作结果的。胡鞍钢就明确称赞中国新型规划是“一双看得见的手，是有利于市场、服务于市场的”。然而，两篇文章都将规划和市场之间的一致性当成一种必然，从而忽略了现实中中国的规划是否真的与市场经济相一致的问题，而且规划不同定义间的区别有时也变得非常模糊。例如，韩―麦在表1中列出了“十一五”规划的8项约束性指标和“十二五”规划中的7项约束性指标。而这些规划指标的部分，本质上其实是一种资源配置机制。这些指标还有一个共同点就是他们都没有说明这些指标对谁具有约束力，以及通过哪种指定的手段来实现目标。像是人口增长指标是约束性指标，但是对谁约束？单位国内生产总值（GDP）能源消耗也是约束性的，可又对谁？以上两种情况下，指标的约束性都体现在将指标量化，分解分配（切块）给了地方官员。这些官员都知道，如果他们没有达到目标将受到处罚。这些地方官员被授权，但应该以何种手段来实现这些目标并未说明。没有任何方式可以保证地方官员选用的方法是“有利于市场服务于市场”的，很可能刚好相反。韩―麦认为这些是“政府对社会的承诺”，某些情况下确实是这样；但承诺是指某人有能力和资源去亲自实现他的承诺，比如建设3600万套保障性住房，而这与承诺让别人去做某件事大相径庭。如果说“规划”不是指资源配置的机制，规划制定者们又是以何种机制或者手段来实现他们的目标呢？

与之相类似，如果“规划”是指一系列旨在达到政府运作结果的政策，那我们需要知道哪个政府机构最适合行使这些职能并制定决策。比如，“规划”如果指政府承诺提供更好的社会福利和教育，本质上来讲这是不是一种预算决策？把它纳入规划框架下的好处是什么？同理，如果宏观经济稳定或者说宏观调控是指出台反周期的宏观经济政策，那从本质上讲是不是应该为中央银行的货币调节政策？把它纳入规划框架的有利之处又是什么？显然，世界上大多数国家认为独立的中央银行是保持宏观经济稳定的最佳手段是有其道理的。事实上，有些观点认为国家发展和改革委员会在过去十年对中国宏观经济政策的干预使得中国宏观政策质量下降，并造成流动性过剩和持续的资产泡沫。

韩―麦将能源政策当作是一次成功规划的例证；“十一五”规划（2006年～2010年）要求将能源强度（即单位GDP能耗）减少20％，而实际能耗减少了19％，基本完成目标。然而这种说法并没有说服力。首先，实际情况比韩―麦所指的要复杂。之前中国的能源统计数据显示，截至2000年，煤炭用量大幅下降，直到2005年才大幅上涨。而这一现象，尽管还不明确有多少，但至少部分是由于中央政府打击非法小煤矿时，地方政府瞒报煤炭生产量所导致的统计误差。“十一五”规划颁布时，官方仍然是公布的这些未经校准的数据。而当规划开始执行时，被用作计算20％减少量基准的2005年的能源消耗指数，上调了5个百分点，而这一新数据，后来又被用作计算“十一五”规划中能源强度减少量的基准。很明显，这使实现指标变得轻松不少。

这里的重点不是说完成了规划指标是一种假象，而是说这其中存在很大程度的误差和误报。韩―麦认为单位GDP能耗这一指标之所以备受关注，是因为它易于监测，而节能减排这一指标则可以并且在实际操作中也被分解成了企业层面的节能减排指标。这所导致的结果就是现实中整体指标并没有得到准确地评估：当所有数据都是未整合的时候，能源消耗量（分子）和GDP（分母）都可以被修改。所以，制定这种指标的根本原因就是韩―麦所提到的：简单、易于监管、并且与其它先行指标相一致。

不仅如此，我们还需要将这一问题扩展开来。首先，2005年～2010年的能源强度缩减规划是长期规划的一部分（韩―麦也强调过这一点）。从图1中我们可以看出，不考虑2000年～2005年（“十五”计划）的负增长，2005年～2010年的能源强度减少量与之前每个5年阶段的减少量基本相同（图1中，能耗减少量是正数，所以数字越大越“好”）。统计数据的回正以及当时重工业（钢铁和水泥）的大幅增长，使得2000年～2005年的数据极不理想。那么，是不是说20％的减少量就已经很好了呢？也不尽然：你可以认为这是相比过去5年较差记录的一种“反弹”，