杨卫东：国企改革与“再国有化”反思

摘要：目前国企改革正处于停滞不前的困惑期，我们有必要从理论上进一步探析国企改革的一些重要问题。文章结合国企改革30年实践阐述了国企改革的目标、标准与本质问题。文章分析了改革30余年国企改革前后出现过的两个目标：一是让国企成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的经济实体的目标违背国企本质特征；二是建立现代企业制度在逻辑上的问题。国企改革标准大体有三种：效益标准、产权标准、程序标准；这三种标准都不能用来判断国企改革的好坏与对错；相反，可能将改革引入歧途。国有企业的本质，应该是政府调控经济与社会的工具。当前国企开始逐步扩张，重新呈现出垄断市场之势的“再国有化”浪潮。文章在“国进民退”探源的基础上，分析了“国进民退”现象的历史轨迹和原因，辨析了“国进民退”争论中的代表性观点，认为“再国有化”的根源是缺乏对国企性质与国企功能的正确认识。国企改革与发展要进一步遵循市场经济原则，不能无边界的发展，不能成为市场经济的主角。

关键词：国企改革；国进民退；国企本质；再国有化

国企改革大约在2004年的大讨论中开始减速，到2007年便完全停顿了下来。取而代之的是“再国有化”浪潮的蔓延。在影响全国的重要媒体中，国企改革在不断地淡化，在逐渐地失语。笔者以为，我国建立社会主义市场经济体制的目标还远未完成，国企改革在此时的减速或停滞一定是哪里出了问题，对过往的改革重新在理论上进行思考，有利于促使国企改革进入正确轨道，从而加快发展。

国企改革是一个使用非常频繁的词汇，也是一个语焉不详的词汇，无论是中央文件还是国家国资委文件都没有给它一个明确的定义。如果给国企改革一个完整的定义，我认为国企改革是指对国企不适应经济社会发展要求的部分进行改良革新。从内容看，它包括国企管理体制改革、国企机制改革、国企产权制度改革等；从程度上看，它包括不触动根本制度前提下，进行的局部调整，也包括对经济结构、经济体制产生重大影响的革新。本文的反思正是基于这个定义。

从1984年以来，国有企业改革被定位为经济体制改革的中心环节。在近30年实践中，国企改革推动了经济的突飞猛进。可是社会上、理论界对它的质疑和争论却与日俱增。为什么会出现这类现象呢？究其原因，人们对国企改革的一些基本理论始终模糊不清。我们都知道为什么要改革，但国企改革的目标是什么？国企改革的标准是什么？甚至国有企业是什么？这些基本问题一直没有形成共识。

一、关于国企改革的目标

国企改革的目标究竟是什么？回顾国企改革的历程，我们看到改革的目标在不断地变化，却没有一个始终如一的答案。

我们的改革是一种边改边试，“摸着石头过河”的探索。最初国企改革的目标是比较模糊的，只想提高国企效益，当时有个笼统的提法叫“搞活”。20世纪80年代后期，在此基础上提炼出一个“四自”的目标，即让国企成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的经济实体。虽然这个目标在当时对解除计划经济的束缚，搞活企业起到了十分积极的作用，但“四自”在逻辑上与国有企业的性质是有矛盾的，实践上对国企后来的发展走向也产生了许多的负面影响。

其一，“四自”意味着政资的绝对分开。国有企业的出资人是国家，是国家代表全民行使所有权。如果国企“四自”了，完全独立于政府，它还是国家的企业吗？全民的资产由谁来代表？如果无人代表，则意味着国家放弃了所有者的权利，意味着对人民的产权的剥夺，意味着国企经营层由保姆变成了主人。由此，国企就不将姓国。

其二，“自主经营”模糊了投资者与经营者的责权利。不仅仅是国企，除了投资者与经营者合二为一的个体户、中小家族企业，所有企业都不可能自主经营。它们的经营范围、经营方法和策略、投资方向和兼并重组等重大事项都必须由所有者说了算，如果自主经营，经营者就僭越了所有者的权力。

其三，“自负盈亏”只能是老板的责任。所谓“谁投资谁受益”，所谓“股市有风险，投资须谨慎”就是讲的这个道理。收益权是所有权的重要内容，它是所有权的最终表现形式。如果企业或者经营者拥有自负盈亏的权利，全民所有的企业就成为私人企业了。

其四，“自我发展”不是企业自己可以决定的。企业的背后是出资人在主导，企业的发展一定都是由出资人来决定的，这是企业制度的基本常识。我们可能有一种误解，认为企业的发展都是由企业的董事会自己来决定的，可是，董事会是由出资人选派的，是完全代表出资人利益的，应该不折不扣地贯彻出资人的意图。虽然有的董事会的董事结构中安排了职工代表或独立董事，但他们的存在是为了使出资人更全面地了解职工的想法和诉求，更客观地分析经营投资的可行性，更有效地制约经营者的内部人控制，是有利于出资人决策企业发展的保障机制和科学治理结构，他们的存在不影响出资人的决策，而是可以帮助出资人更好地决策。

其五，“自我约束”只是一种美好的愿望。西方古典经济学中有一个“经济人”的假设，即假定人思考和行为都是目标理性的，他们总是试图做出让自己利益最大化的选择。国有企业的管理结构是多层级的代理制。由全民将全民资产委托给国家，所以又叫国有资产，再由国家逐级委托给各省、各部，再由省部委托给市、区、县、街（乡），这是行政的层级代理；从企业自身看还有母公司、子公司、孙公司、重孙公司，等等，通常代理制的层级愈多，它的末梢的约束就愈松弛，因此，对国有企业的一个重要任务不是让它自我约束，而是如何有效地监管，以不负全民的重托。

在理论上，“四自”的目标是难以自圆其说的，在实践中开始效果很好，但在不断深入中弊端愈来愈大。当时我国实行的是严格的计划体制，企业对产供销、人财物等日常性运行没有自主权，“管得过多，统得过死”，国企没有活力是最突出的问题。因此，扩大企业自主权成为国企改革的第一步。1978年10月，经国务院批准，四川六户国企实行放权让利试点，主要内容是给企业更多的生产经营决定权，核定利润指标，超额利润可提留部分作为企业基金，并允许给职工发少量奖金。该试点很快立竿见影，在三中全会鼓舞下，1979年2月，四川省委制定了放权让利的14条办法，并在100家企业进行扩大试点。5月国家经委、财政部等6部门联合发文，对京、津、沪的8户企业进行扩大试点；7月国务院颁发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，从十个方面扩大企业自主权。（1）企业在保证完成国家计划的前提下，可以自行生产销售；（2）实行企业利润留成，物质利益与经营挂钩；（3）逐步提高折旧率；（4）实行固定资产有偿占用制度；（5）实行流动资金全额信贷制度；（6）鼓励企业发展新产品；（7）企业有权申请出口自己的产品；（8）企业有权根据国家计划择优招工；（9）企业在定员定额内，决定机构设置和中层以下干部的任免；（10）减轻企业额外负担。在运行中，一方面，国企积极性得到极大的调动，生产效率有了较大提高；另一方面，国企希望进一步松绑。1984年5月，在企业的呼吁下，国务院又颁发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，扩大了企业在生产经营计划、产品销售、产品定价、物资选购、资金使用、资产处置、机构设置、人事劳动管理、工资奖金使用、联合经营等10项权力。

扩大企业自主权是计划体制内的一种改革，尽管企业依然没有摆脱附属的地位，但是“计划外”的生产经营，捅破了计划经济的口子，企业的利润冲动，将口子越拉越大，为市场经济成就了一片小天地。企业涌现出的高涨热情坚定了中央进一步放权的决心，于是有了国企改革的第二步―――企业承包制，这也是“四自”目标的形成期。企业承包制是对当时农村家庭联产承包制的借鉴。在扩大企业自主权的改革中有两点是最重要的，一是企业经营自主权，二是利润分成。企业承包就是在这个基础上发展起来的。企业承包最具典型意义的是首钢。首钢从1981年到1986年实行承包经营责任制，五年间累计上缴国家35．04亿元，几乎相当于改革前30年的总和，加上为国家新增固定资产8．3亿元，是1981年首钢净资产的3．36倍，等于5年给国家贡献了3个首钢。1986年12月，国务院颁发了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，决定在全国范围内推行企业承包制度。

承包制深得企业拥护，企业与国家的关系变得十分简单，仅是一个交租的关系，国企成为租赁工厂。因此，一时之间承包风行全国。“据23个省、自治区、直辖市统计，到1986年底，预算内工业企业的承包面已达78％，大中型企业已达80％。其中北京、河北、吉林、江苏、广东、河南、湖北、四川等省、市均在85％以上。”承包制的最大特点是政企分开，两权分离，经营者拥有完全独立的经营自主权，政府仅享有所有权中的剩余索取权。经营者与政府的关系，通过承包变成平等的契约关系，企业从政府附属物变成独立的经济实体。承包使计划经济的网络遭到破坏，使市场经济的空间愈来愈大。但是承包制有它自身难以克服的弊病：一是从目标上看，企业只讲经济效益，不讲社会效益；二是从技术上看，一对一的谈判，难以合理确定承包基数；三是从发展上看，企业短期行为，急功近利的心态难以纠正；四是从机制上看，企业负盈不负亏，没有有效的硬约束；五是从国企本质上看，国企变成了租赁物，改变了国企的属性。因此它可以奏效一时，却难以成为长效机制。

显然，“四自”目标的国企改革不符合国企本质的要求。进入九十年代之后，国企改革的目标开始转变，1993年11月，十四届三中全会明确提出，建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向。这是国企改革提出的第二个目标，如果说第一个目标只是强调了企业的自主权，企业的机制，第二个目标则是希望从企业制度上进行改造。这是一个更高更长远的目标。但是笔者认为，第二个目标在理论上也是有问题的，许多要求与国企的性质是有矛盾的。我们知道，现代企业制度的基本特征是：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。这些特征是现代的一般企业的制度特征，而不可能成为国有企业的制度特征。

“产权清晰”。国有企业的产权属于国家，这是毋庸置疑的。它看上去产权是清晰的，实质上是不清晰。国企的产权经过层层代理，很难清晰起来。很多地方政府包括乡镇、街道都有国企的处置权，甚至有些企业可以自己卖自己。从这些现象看，国企的产权是不清晰的。从单个企业看，国企要实现产权清晰只有通过与民企、三资企业的合资的途径达到，合资以后国有资产的股份才更清晰，但是有一个谁控股的问题。如果是民企、三资控股，国企便名存实亡，它只能通过搭便车的方式获取利润，政府的社会目标就难以通过国企实现。如果仍然是国企控股，这种现代企业制度就摆脱不了政府对企业的控制，国企的原有弊端也难以克服。现在很多国企控股的上市公司具有浓厚的国企色彩便是证明。因此，产权清晰是国有企业可望而不可及的事情。

“权责明确”。这好像是一个比较简单的问题，企业内部只要有明确的规章制度，界定各部门的权力与责任，似乎就可以理顺权责关系。但是如果把它放在所有权与经营权的层面去研究，情况就变得很复杂。权责明确是现代企业的组织体制的要求，通常的组织形式是以股东代表大会、董事会、经理人和监事会共同组成的法人治理结构。而国企虽然也有不少组建了这类的治理结构，但形似而神异。因为，国企的股东大会是国资代表，董事会是国资代表，经理人是国资代表，监事会还是国资代表。所有人的意志就是经营者的决策，它们之间没有制衡。如果人为地去生造制衡，那不是现代企业制度，更不是市场经济原则，它是对所有权的不尊重，结果只会导致国企的变异。

“政企分开”。从本质上说，国企是不可能政企分开的。既然政府是国有企业的出资人，他不能不理不问国企的事情。无论在中国还是在西方国家皆是如此。我们看到20世纪以来西方国家的国有企业经历了几进几退的浪潮，这每一次的进或退都不是企业自主发展的结果，而是政府意志之体现。中国国企的每一步改革也是在政府的推动下进行的。从理论上讲，政府受全民之托享有国企的所有权，用以调动国企为政府目标服务，一旦“政企分开”就意味着主动放弃了所有权，放弃了人民的财产权。从另一方面看，国企的性质也决定了政企不能分开。如果政企分开了，如果政府放弃了所有权，国企就不再姓国了。笔者认为，在对待国有企业的问题上，政企的关系是需要调整的，政府不能管得太多太细太具体，应该给企业宽松的环境和更多的经营自主权，