李伟：城镇化经验的国际比较与启示

城镇化是现代化的必由之路。迄今为止，凡是成功实现现代化的经济体，城镇化水平（即城镇化率，下同）和质量都达到了较高水平；而陷入中等收入或低收入陷阱的经济体，则在这方面往往出现较大问题。本报告以水平和质量协调提升为主线，比较四种类型城镇化的发展经验，并归纳其对我国城镇化健康发展的借鉴意义。

不同背景和禀赋条件下城镇化模式的比较

在不同历史阶段，受不同国际环境、禀赋条件和社会制度影响，各国走出了不同的工业化和城镇化道路。从城镇化水平和质量的关系等因素出发，以2011年城镇化率和人均GNI数据为基础，可将主要国家的城镇化分为四种类型，如下图所示。

（一）先发国家：长期探索中实现城镇化水平和质量的同步提升

英国、美国、德国等先发国家，以工业革命为开端，二战之前已基本完成城镇化，在长期历史探索中实现了城镇化水平和质量的同步提升，具有特殊的时代特征。

首先，在工业革命驱动下实现了工业化和城镇化的良性互动。工业革命建立了全新的工业经济体系，是推动城镇化发展的不竭动力，而城镇化也为工业化提供了基础设施和市场，提升了生产效率。先发国家在技术和制度等领域进行了全面探索，工业化、城镇化充分相互作用，普遍经历了百年以上，最终完成城镇化。

其次，旧殖民体系和世界格局是其城镇化的特殊时代背景。一方面，先发国家通过殖民掠夺、对外贸易和侵略战争为城镇化积累了大量资本；另一方面，在不平等的国际经济秩序和政治格局下，其城镇化发展不存在资源环境约束，形成了“高投入、高消耗、高污染”的粗放发展模式和“先污染、后治理”的道路，曾为此付出了巨大的资源环境代价。

第三，随着资本主义制度逐步完善，政府和市场在城镇化发展中实现了有机结合。早期城镇化发展中，自由市场机制的作用巨大，城市发展主要依靠私人部门推动。随着资本主义制度的逐步完善，政府在基础设施建设、传染病防治、劳资关系调解等方面发挥了更多作用。英国建立城市公共卫生体系、德国确立城市规划体系等，都是政府与市场相结合、提升城镇化质量的成功经验。

第四，公共政策适时转型和雄厚的经济实力，是其有效应对社会危机的重要途径和保障。城镇化快速发展期易引发一系列社会矛盾，如果处理不当就会导致社会危机。先发国家普遍经历过严重的社会问题和环境问题，以雄厚的财力为保障，及时调整社会政策、促进社会转型，帮助他们渡过了危机。英国面对严重的城市公共卫生危机，1848年颁布《公共卫生法》等法律，调整公共政策和城市规划，历经百余年彻底治理了城市环境问题。德国在城镇化快速发展中，工人运动、社会问题形势严峻，1883年颁布了《医疗保险法》，开启了社会保障制度的先河，维护了社会稳定。美国为解决城市环境和居住条件恶化、城市贫困和犯罪等问题，掀起城市美化运动，实施住房改革，通过了1937年的《住房法案》，有力改善了城市人居环境、缓解了城市贫困。

先发国家的城镇化具有时代特征，今天已难以直接借鉴。不过，以工业革命为契机，实现工业化和城镇化的良性互动发展，以市场机制为基础合理发挥政府作用，及时调整公共政策、促进社会转型等经验，仍具有现实意义。

（二）战后成功追赶型经济体：较短时期内实现城镇化水平和质量同步高速提升

二战以后，全球迎来了新一轮工业化和城镇化浪潮，日本、韩国、新加坡等抓住机遇，在较短时期内高质量完成了工业化和城镇化。

首先，高速工业化是城镇化快速发展的强大动力。20世纪50－70年代的日本及60－80年代的韩国分别经历了“挤压式”的快速工业化进程，长期保持了两位数的工业增长率，带动城镇化率年均增长1.5个百分点左右，各自在30年左右基本完成了城镇化。在这一过程中，持续的产业升级和大量的人力资本投资推动了日本、韩国产业竞争力和劳动生产率的不断提升，形成了现代化的、具有全球竞争力的产业体系，占据了全球产业链的高端，成功跨越了“中等收入陷阱”，树立了后发国家的典范。

其次，政府是工业化、城镇化的积极推动者。日本、韩国是“东亚模式”的典型代表，政府在快速工业化、城镇化中作用十分明显。一方面，政府十分重视国土空间规划，对优化城镇化空间布局、促进要素资源合理配置起到了重要指导作用。日本先后五次编制和实施“全国综合开发规划”，2008年又启动了新一轮“国土形成计划”。韩国从1972年起编制和实施了四次综合国土规划，强调空间政策与产业政策的有机衔接。另一方面，政府通过有效干预促进产业升级和战略转型。日本对高新技术产业发展提供了税收、土地、基础设施等政策支持，韩国积极实施“政府主导性增长战略”，近年来转向“国家均衡发展战略”，为城镇化提供了可持续的动力。

第三，强调统筹城乡发展和农业现代化。日本、韩国始终重视农业和农村现代化问题，把提高农业生产率作为推进工业化、城镇化的前提和基础。日本在战后实施了土地制度改革，政府收买地主土地并卖给农民，极大提高了农民生产积极性。20世纪60年代，日本颁布了《农业基本法》、《农振法》等法规，提高了农业生产率和农民收入水平，促进农业振兴和农业结构调整。同时，实施农业机械化和村镇综合建设，有力提升了农村现代化水平。20世纪70年代，韩国实施了“新村运动”，通过完善农村基础设施和文化、教育等公共服务，极大改善了农村生产生活条件，提升了农村生存质量和农民收入水平，缓解了快速城镇化对城市社会转型的巨大压力，也避免了农村凋敝，十分值得借鉴。

第四，采取有力措施化解城市社会问题，实现社会平稳转型。工业化、城镇化的快速发展，也曾给日本、韩国带了严重的社会问题。20世纪50－70年代，日本经济高速增长，重化工业快速发展，环境污染和城市公害问题日益突出，爆发了严重的四大公害事件。日本政府及时采取有力措施，先后颁布了《公害对策基本法》、《大气污染防治法》等14项法律，制定了严格的环境标准，调动地方政府、公共团体积极性，强化社会监督，经过10年左右终于有效治理了公害问题。韩国在工业化过程中，企业普遍实行家长制的管理方式，工人遭受了严重的歧视性待遇，并一度爆发了全国性的劳工骚动，这促使韩国调整劳工政策。特别是，政府在劳资冲突中转向中立，强调以法律和行政手段规范劳资行为，建立三方协商机制和劳动争议调处机制，构建和谐产业秩序等，从而走出危机，实现了现代化转型。

虽然日本、韩国的城镇化依然面临着各自的问题，但同样作为东亚国家，他们在较短时期内实现城镇化水平和质量同步高速提升的成就令人瞩目。尤其是，立足本国资源禀赋和文化传统，有效发挥政府的导向性作用，强调城乡统筹和农业现代化，及时化解城镇化中的复杂社会问题，具有直接借鉴意义。

（三）中等收入陷阱国家：战略和体制缺陷导致的高水平、低质量城镇化

战后，拉美和亚洲、非洲等地区城镇化取得了令人瞩目的发展。2012年，拉美城镇化率达到79%，与高收入国家80.2%的水平基本持平，但人均GDP只有其四分之一，“过度城镇化”特征明显。

首先，由于战略失误导致工业化遭遇重大挫折，城镇化发展拉力不足。战后，拉美国家一度取得了令人瞩目的成就，通过实施进口替代战略建立了比较完整的工业体系。然而，未能抓住战略机遇促进产业升级，长期僵化执行进口替代战略，导致劳动生产率低下、经济效益增长缓慢，制约了工业化持续推进。1982年爆发的拉美债务危机，更直接导致经济持续衰退，收入分配关系严重恶化，社会问题日趋尖锐，对城镇化进程影响很大。特别是大量农民无序涌入城市，贫困人口在城市集聚成为其城镇化的典型特征。

其次，政府对工业化、城镇化中的经济社会问题应对不力。拉美国家长期奉行经济自由主义，对如何处理好政府和市场的关系缺乏深刻认识和有力举措。一方面，城镇化缺乏统筹规划，大量人口无序涌入城市，中心城市畸形发展，区域发展很不平衡。另一方面，对城镇化中的社会问题不够重视，贫富差距巨大、城市贫困和城市犯罪问题严重，社会矛盾不断激化。同时，在经济全球化背景下，拉美国家自主发展能力普遍不足，经济受制于人，政策自主调控的余地有限。

第三，历史形成的土地制度使得城镇化缺乏坚实基础。在长期殖民统治下，拉美国家形成了种植园经济和大土地制度。但此后拉美国家并未完成社会改造，传统农业模式和土地制度依然占据主导地位。这一方面导致农业部门对工业化缺乏足够的需求和动力，经济发展和现代工业起步几乎完全由初级产品出口带动，农业发展相对滞后。另一方面，广大无地农民难以在初级产品出口中获取应有收益，生存条件恶劣，无法在农村立足，进而无序涌入城市，导致农业生产率降低和农村凋敝。

第四，贫民窟等社会问题的治理已得到重视并取得了初步成效。2007年，巴西还有700万人居住在贫民窟，占总人口的3.8%。大面积贫民窟的存在，不仅形成了城市二元结构和庞大的非正规部门，加剧了城市贫困问题，扰乱了经济运行秩序，更易导致社会分化，是滋生犯罪和社会动荡的温床。近年来，拉美国家采取了一系列治理措施，尤其是把贫民窟治理与解决贫困和社会排斥问题更多地结合起来，加强贫民窟规划和基础设施改造力度，实施更加积极的反贫困政策，实施“贫民居住区社区计划”等政策促进社会融合，鼓励各类社会组织参与贫民窟治理等，取得了一定成效。

拉美等中等收入陷阱国家的城镇化，是由于战略和体制缺陷导致的高水平、低质量的城镇化。其经验教训，使我们更加深刻地认识到工业化与城镇化协调发展的重要性，为城镇化健康发展奠定坚实的物质和制度基础。

（四）资源驱动型国家：水平较高、质量有待提升的城镇化

在战后经济全球化的背景下，沙特、伊朗、委内瑞拉等国石油资源丰富的国家获得了长足发展，积累了大量石油资本，城镇化实现了快速发展，一些国家已基本完成城镇化。

这是一条特殊的资源驱动型城镇化道路。总体上，这些国家具有以下特点：首先，经济结构相对单一，石油开采及相关产业比重很高，科技创新不活跃，人力资本素质提升缓慢。其次，经济增长的包容性不足，石油收益较多集中在少数权贵阶层手中，普通民众分享不足，收入分配差距较大，即使是委内瑞拉，2008年基尼系数仍高达0.495。三是多数国家尚未完成现代化转型，尤其是一些中东、北非国家，宗教因素影响深远，政权更迭和社会动荡不断。

资源驱动型国家的城镇化是在超额石油资源收益推动下超常规实现的。城镇化水平与本国经济社会发展实际所处阶段不一致，属于水平较高、质量有待提升的城镇化。特别是如果不能处理好现代化转型中的若干重大关系，较高的城镇化水平反而更易引发社会冲突，2011年中东、北非政局动荡就值得引起反思。

成功的城镇化应具备的体制和政策条件

综合比较分析，可以归纳出比较成功的城镇化需要具备的一组必要的体制和政策条件。

首先，要处理好土地问题，着力实现城乡统筹发展。在工业化和城镇化早期，应相对公平地分配土地，赋予农户完整的土地权能，解决好农业生产的监督问题。在工业化和城镇化推进过程中，要在农户和政府之间合理分配土地增值收益，实现公平与效率的统一。同时，始终重视扶持农业和农村发展，通过综合性措施统筹城乡发展，避免城乡二元结构转变为城市内部二元结构，以及城市社会问题的集中爆发。