赵俊臣：云南推行新型城镇化面临的难题与对策研究报告

2013年云南省省院合作重大研究项目公开招标，由云南省社会科学院与中国社会科学院农村发展研究所课题组中标，牵头完成的《云南推行新型城镇化面临的难题与对策研究》，经近一年的研究，形成研究报告？篇。期间，课题组边研究，边将阶段成果通过《云南智库要报》等，报省委省政府及有关部门参考，其中还根据中共云南省委办公厅转达中共中央办公厅的指示，整理出《云南省城镇化建设报告》，通过中共云南省委办公厅上报中共中央办公厅。单篇研究报告被财政部、农业部等主办纸质报刊发表8篇次，学术网站发布30篇次。现将课题组的主要研究意见，报告如下。

一、云南新型城镇化在全国的地位

云南省的城镇化建设与全国同步，目前处于城镇化深入发展的关键时期，面临的难题更多更为严峻。正确认识这些难题，牢牢把握云南新型城镇化在全国的地位，抓住城镇化蕴含的巨大机遇，准确研判城镇化发展的新趋势新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战，这是摆在云南面前的重大任务。

（一）云南是全国新型城镇化的攻坚区域

1．云南城镇化与全国的差距越拉越大

云南省经济总体发展水平低于全国平均水平，表现之一是城镇化水平落后于全国，且差距越拉越大。2001年，云南省常住人口城镇化率（24.86%），低于全国平均水平（37.70%）12.84个百分点；到2010年这一差距扩大到14.96个百分点，2013年这一差距仍然有13.25个百分点。而2013年云南省户籍城镇化率（27.24%），低于全国平均水平（35.7%）8.5个百分点。既要加快城镇化进程，以缩短与全国的差距，同时要重视城镇化质量的提高，是今后一段时期云南省城镇化发展要解决的主要问题。

2. 云南土地城镇化快于人口城镇化，更快于全国平均水平

2001年至2012年云南省城镇建成区面积增长134%、城镇人口增长为68%，土地城镇化速度明显快于人口城镇化的速度,而且也远远高于2000―2011年全国城镇建成区面积增长76.4%、城镇人口50.5%的增长速度。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。

3．城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。

全国城镇存在着空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配，云南这一情况更甚。云南省城镇体系结构长期存在大中城市数量少、规模小的问题。全省有1个特大城市、1个大城市、7个中等城市、11个小城市、105个县城、1175个小城镇。建制市20个，在西部12个省区市中仅比西藏、青海、贵州、宁夏多。城镇总体发展水平不高，聚集能力和辐射带动能力不足。正在建设的城市群内部分工协作不够、集群效率不高；昆明这一特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱，这些都增加了经济社会和生态环境成本。

4．体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。

与全国一样，云南现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，制约着农业转移人口市民化，极大地障碍城乡间要素流转，阻碍着城乡发展一体化。由于农村土地产权主体长期虚置，农民拥有的仅是土地使用权，难以分享农地转换成城市土地后所产生的级差地租；而且土地使用权流转受限，不能作为资产进入市场，保障功能难以转换为资本功能。但消除城乡间要素流转障碍尤其是允许农地进入市场也隐藏着巨大风险，包括对耕地乃至粮食安全的威胁，更重要的是，由于当前我国农村监督管理制度不健全，如果仅仅允许土地使用权流转而不采取相应的农村金融、监督、决策等改革配套措施，难以避免土地流转效益向农村权力群体集中而产生新的问题。

此外，由于全国范围内城镇化体制改革统一框架仍未形成，农民异地进城务工时，由于无法将建设用地指标或土地增值收益带到流入地，受益者主要是流出地政府，但实现这部分农民城镇化的成本却是由流入地政府支付，损益主体不一致，使得许多改革措施难以广泛推开。

（二）云南可以成为全国新型城镇化的试验区

1．国家面向西南开放桥头堡战略桥头堡的重要载体

根据党中央、国务院关于桥头堡战略的要求，力争经过10年的努力，到2020年把云南建设成为我国面向西南开放的战略通道、合作平台、产业基地、交流窗口、生态屏障，推动我国与东南亚、南亚的交流合作向更宽领域、更深层次、更高水平迈进，都要以城镇化为重要载体。特别是通道，一般都可以在沿线形成一批城市城镇，而城市城镇又成为通道的起点、终点与节点。这是古今中外经济社会发展的普遍规律。尊重并充分利用这一规律，云南一方面要利用现有城市城镇的优势，坚决落实国家桥头堡战略决策，另一方面又要紧紧抓住桥头堡的机遇，加速实现省内城市化城镇化步伐。

2．4060公里沿边防线巩固的基地

云南地处祖国西南边陲。全省辖16个州市，129个县（市、区），国土面积39.4万平方公里，与越南、老挝、缅甸三个国家接壤，边境线长4060公里，约占全国边境线的1/5。而且，云南又是全国陆地边境线上人口最密集的省份，是典型的“人均收入低、人口高密度”的地区。通过发展沿边城镇，并以此为平台，主动推进边境经济合作区建设，是云南创造边境地区发展机会、提升沿边经济水平、实现富民兴边的重要突破口，以开放促发展，创造沿边开放奇迹的新机遇和新起点。

（三）新型城镇化对云南具有特殊意义

1．与全国同步实现小康社会的突破口

从2006年“十一五”计划期始，云南与全国同步进入了全面建设小康社会阶段。全面建设小康社会，云南面临着城乡二元结构比全国固化、发展差距比全国大、贫困面比全国广、贫困程度比全国深、脱贫难度比全国艰巨等重大难题，要解决这些难题，突破口之一就在于实施城镇化，通过城镇化带动面临问题的解决。

2．云南省跨越发展模式的优先选择

为缩短与国内发达地区的差距，云南制定并实施着加速发展工业和服务业为标志的跨越式发展的战略。而工业和服务业的加速发展，必须以人口集聚、科学技术、文化教育、医疗卫生、金融投资、交通运输等行业的发展为基础，从而自然而然的形成城市城镇化。以昆明市为中心的滇中城市群、以大理为中心的滇西城镇群、以蒙（自）个（旧）开（远）建（水）为中心的滇南城镇群建设，将承担起云南省发展的重任。这三大城市城镇群代表着一种新型城镇化道路的探索，推动云南省由经济文化大省向经济文化强省迈进。

3．城乡统筹发展、消除二元结构的唯一正确道路

云南是全国31个省市区中经济二元结构最严重的省份，其中城乡居民收入差距长期稳定在4以上，而国际上通常把2.5：1作为城乡居民收入差距的警戒线。根据国际上的经验，解决城乡二元结构的唯一正确道路，只能是允许和鼓励生产要素在城乡之间自由流动。欧洲、北美的城市化过程中，没有发生特别严重的二元结构问题，最主要的原因，就是生产要素一直能够在城乡之间双向自由流动。我们要缩小城乡差别，提高城镇化质量，也必须加快建立健全城乡统一的要素市场，积极推动人口和资金、技术、知识、管理等生产要素双向流动。

4．打赢扶贫攻坚战、接受异地搬迁移民的首选场所

2005年，我们曾主持对异地搬迁移民扶贫进行调研，结果发现，在云南易地搬迁开发的迁入地中，有偏远农村、农场和城镇郊区三种场所，以城镇郊区的效果最好，农场次之。因此，作为全国易地搬迁扶贫开发任务最艰巨的省份，新型城镇化对于打赢扶贫攻坚战、接受异地搬迁移民扶贫具有特殊意义。

城镇郊区之所以成为接收易地搬迁扶贫开发的最好场所，主要在于其环境优于农场和偏僻农村：一是可以享受到城镇文明。例如青年人可以利用节假日、晚上等休闲时间去城镇娱乐场所、商场购物，乃至与城镇社会交往；二是孩子就学方便。调查发现，很多移民家庭把子女是否能够方便就学放在家庭决策的非常重要的位置上。他们曾说，我们的上辈和我们自己这一代因贫穷，受教育少，没有出息，但我们不能让我们的下一代也上不起学。三是就医方便。调查中发现，几乎所有的贫穷农民家都曾出现过就不起医而导致的家庭成员死亡，在迁出地"上江湖庸医当"等悲剧。四是交通方便。几乎所有的易地搬迁农户在老家都有未搬迁的亲戚朋友，如遇探望，在城镇郊区当然方便。五是城镇存在着一些打工赚钱的机会与岗位，一旦碰上就可以及时抓住。六是城镇及其郊区信息传播畅通及时，有利于移民农户了解与学习党和政府的方针政策，接受农业科技知识，掌握市场贸易行情。七是城镇及其郊区党政机关、企事业单位多，各种人员流动大，移民农户觉得有安全感。例如，城镇较少出现象偏僻农村中横行乡里、欺压百姓的"乡霸"、"村鬼"，农户受到了委屈、打击有地方申诉控告，等。

现行的把丧失生存条件需要易地搬迁的贫困农户搬迁到偏远农村的作法，如果不是实在处于无奈，无城镇或农场可以接受，那么，就是有点违背人类社会发展规律之嫌。把贫困农户往偏僻农村搬迁，不主张，不允许、不鼓励他们搬迁到城镇或郊区，这不但违背人类社会发展的规律，也是一大不公平，是封建等级制的残毒

二、云南新型城镇化现状分析

改革开放以来，云南与全国同步，伴随着工业化进程加速，城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978－2013年，城镇人口从375.7万人增加到人1897.3，城镇化率从12.15%提升到40.48%，年均提高0.81个百分点；城市数量从4个增加到20个，建制镇数量从130个增加到583个。取得的成就举世瞩目。但是，在城镇化快速发展过程中，存在着的一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题，要比全国更为突出。

（一）主要作法

1．思路逐步深化

云南省城镇化建设，经历了一个思路逐步深化的过程。2003-2005年，重点对城镇化布局作出安排，先后提出昆明市城市规划“一湖四环”和“一湖四片”的决策，并就滇西、滇东、滇南、滇中城市群规划作出部署。2005-2006年，提出了要高水平规划建设一批特色旅游名镇和把县城发展成中小城市；2008年，提出“做强大城市、做优中小城市、做特乡镇，做美农村”的工作思路，赋予了城乡建设发展新的内涵和要求。2011年，作出“保护坝区农田、建设山地城镇”的部署，按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求，探索具有云南特色的城镇化道路。2012年，提出滇中城市经济圈建设和“一区、两带、四城、多点”发展的战略部署，推动滇中城市一体化发展。2014年，颁布《云南省新型城镇化规划（2014―2020年），动员全省上下树立新理念、探索新路径、聚合新动力、实现新发展。

2．科学规划先行

近几年来，全省城乡规划工作取得重要成果。《云南省城乡规划条例》于2013年颁布施行；《云南省城镇体系规划》按法定程序已上报国务院审批；滇中城市群、滇西城镇群、滇东北城镇群规划经省人民政府批准实施；滇东南城镇群和滇西南城镇群规划已经省级有关部门和专家审查；提前完成了13.