高新军：我国城市化进程中的农民权利及其保障

经过30多年的改革开放，我国农村的社会矛盾也经历了聚集、破解、再次聚集、又再次破解的过程。过去计划经济条件下的平均主义大锅饭矛盾，经过农村家庭联产承包责任制得破解；沉重的农村税费负担支撑起的农村公共服务，在2006年停止征收农业税、加大政府对农村的投入之后也得化解；在新一轮城市化的浪潮中，农村土地问题已经成为目前我国农村矛盾的焦点。如果说家庭联产承包责任制是农民为自己争取平等合理的劳动收益权，摆脱沉重的农村税费负担是农民为自己争取平等的公共服务享有权的话，那么农民对自己承包土地使用权利的保护在更大意义上是对自己财产权利的维护，也是在更基础的意义上主张自己的权利。这种从劳动收益权到公共服务享有权，又到财产权的发展，显示出我国农民权利意识的觉醒，也在更大程度上反映了我国农村改革深入发展所面临的新挑战。基于此，在新时期，探求农民权利体系的内容，分析现实中农民权利保障的实际方式、途径，进而探讨如何激活市场经济条件下的土地要素，实现农民致富，对于在我国城市化进程中保障农民权利具有重要意义。

一、在清晰的土地产权基础上构建农民权利体系

现代社会管理是建立在权利和义务平衡基础上的。对于社会弱势产业和弱势群体，其权利的保障是社会公正和平等的基础。社会的公正和平等则是生产力发展和社会进步的基石。在我国，就社会整体而言，农民是弱势群体，其权利的保障是全社会实现公正、平等的试金石。

（一）农民权利是个体系

我国30年农村改革开放发展的实践告诉我们，农民权利是个体系。它至少应由经济收益权、社会管理权、社会福利权等构成。同时，农民权利体系的构筑必须建立在农民财产权的基础上。

在农民权利体系中，经济收益权是农民权益中最基础的部分。这种收益权与农村的生产要素相联系，一方面它表现为农村劳动力的流动；另一方面则与土地的流动相联系。前者是劳动力价值的体现，是农民的劳动收入。后者是农民财产价值的体现，是农民的财产性收入。在任何一个社会，如果农民只有劳动收入，缺乏财产性收入的话，很难说他们的经济收益权利是完整的。很难设想，一个只靠出卖劳动力的农民能够有持续参与社会管理的积极性和动力。也很难设想，那些缺乏财产收入，只靠有限工资生活的农民对农村和社区的管理是值得信赖的。

社会管理权是农民当家作主的权利。农民要实现这个权利，必须要有参与的动力，必须组织起来。两者都与农民的财产权密切相关。只有当农民有了财产的时候，为保护自己的财产他们才会有参与的动力；为实现自己的财产权利，他们才能够组织起来，用自己争得的话语权来与比他们强大很多的公司谈判，与政府对话。

社会福利权是农民享有政府提供的公共服务的权利。尽管农村现在取消了直接的农业税，但农民依然是间接税的纳税人，依然有权利享有政府提供的均等化的公共服务。农民是有选举权的公民，虽然目前他们能够直接选举的只是村级自治组织的领导人、县人大代表和部分试点的乡镇党委、政府官员，但我国基层民主政治发展的目标，就是要将这种直接选举，逐步在乡镇、县甚至更高层级的政府推开。广大农民逐步对各级政府官员地位的决定权，可以对政府产生为农民提供均等化的公共服务的倒逼作用。

对农民来说，他们最主要的财产就是土地。但是，如果农民的土地外在于他们的财产权利，也就是说，如果农民的土地可以被政府或者其他社会集团随意调整、侵占、剥夺，那么农民的权利是很难实现的。只有当土地真正成为农民的财产时，即土地真正是“我的”，而不是“我们的”时候，农民从土地收益的获取中，就会生发出参与社会管理的强烈要求，用参与社会管理来保障自己合理的经济利益。与此同时，农民在对其土地财产权的维护中，自组织程度的提高和参与意识的增强，也对承接政府提供的公共服务提供了良好的基础。这样，一方面提高了政府公共服务的质量，另一方面农民也将逐步获得与市民同样的社会福利权。

（二）还权于民要从农村产权制度改革入手

目前，当我们谈到农民的财产权时，多以农民在劳动收入以外的土地收入为衡量标准。2010年，我国农民人均纯收入达到了5919元，年增长幅度超过10%，超过了城镇居民收入的增长幅度。[1]这可信吗？笔者于2011年对四川、安徽等地的农村进行了实际调查，以下是笔者实际调查、走访的相关情况。

2011年1月，笔者来到四川省宜宾市筠连县高坪苗族自治乡。这是一个地处偏远的少数民族山区乡，距县城有两个多小时的车程，紧邻云南省。全乡有人口8183人，5个行政村，34个村民组。全乡面积36.2平方公里，有土地3万亩，其中耕地1万亩，林地2万亩。2010年全乡人均农民纯收入是5500多元，比2009年增长了650元。该乡有长期的烟草种植历史，是一个烟草种植大乡。目前，该乡是浙江中烟（利群牌香烟）集团的烟草基地，也是国家烟草公司认定的烟草生产单元区（年产烟草5万石以上）。全乡租种20亩以上的种烟大户就有150户，其中有4户租种烤烟田超过200亩。全乡产值超千万元，是全县三个产值超千万的乡镇之一。

从2008年开始，该乡党委政府对全乡的土地进行了功能区划分，分为宜林区、宜烟区、宜粮区。其中50%的土地是宜林区，实行保护政策。宜烟区和宜粮区实行轮作，每年一换，烟粮土地各占一半。同时，乡政府制定了土地流转指导意见，主要是规范土地租金和竞标方式，政策每年调整一次。2008年的土地租金是200元/亩；2010年就上升为300元/亩。这实际上是乡党委政府为土地流转建立了一个交易平台。每年的政策调整指导意见的修订，宜烟宜粮区划分，乡党委政府都要征求农民意见。先分村民小组开会讨论，再以村为单位制定土地划分规划，进行公示。然后在每亩土地租金200―400元区间内进行竞标，出价高者得。2010年该乡先锋村有400亩宜烟田，8人竞争。烟田租金以每株烟苗0.25―0.35元乘以1000株为准。最后，该村农民郭术洪以每亩300元的租金中标，获得了400亩烟田的租赁权。其实，在2009年，该乡槐树村农民申世云也曾经承租过500亩烟田，年纯收入达到了20万元。为此，申世云雇佣了该村劳动力50人，每人每天工资50元，采摘烟叶时实行计件工资，达到了每人每天80元。

笔者与该乡先锋村的郭术洪、槐树村的申世云、刘让友、余先众等农民进行了座谈，他们都是种烟大户。他们租赁的土地多则200亩以上，少的也有100亩。土地租金逐年上升。2007年每亩租金只有100元，2008年上升为150元，2009年就到了200元，2011年更是高达每亩300元。四年间，土地租金涨了三倍，农民从土地中获益增多。目前，该乡5000亩宜烟土地大都被150个种烟大户承租，没有外出务工的农民包括妇女和老人，除了可以为种烟大户打工，每年获得五六千元的劳务收入外，还有近百万元的土地租金收入。种烟大户的收入也不错。申世云2007年租赁土地15亩，年收入1.8万元；2008年租地50亩，收入4.8万元；2009年在乡村两级组织协调下，租地200亩，收入20多万元；2010年租地300亩，尽管遇到旱灾，年收入也达到了18万多元。2011年申世云还要租地350亩。

笔者在筠连县腾达镇的春风村则看到另一种形式的土地收入。地处喀斯特地区的春风村土地并不适宜种植庄稼。村民另辟蹊径，2005年以每亩土地50元的低租金出租土地330亩，吸引了筠连县佛来仙居园林有限公司入住，投入600万元种植桂花。企业立住脚后，2008年春风村采用股份的形式入股土地660亩，获得了良好的土地收益。该村农民每年在公司打工的收入也有十几万元。桂花树下，农民自己饲养乌鸡，还有一份收入。他们利用自己村庄独特的地貌特征，种植杏树，开展“农家乐”旅游项目，也获得了良好的收益。

2011年2月笔者对安徽省淮北市相山区、杜集区、烈山区和濉溪县百善镇进行了调查。淮北市是安徽省城乡统筹综合改革试验区，土地流转是综合改革试验的主要内容之一。相山区的郭王村有11个自然村，4114人，5026亩耕地。至2010年，该村已流转土地1200亩，主要租给了本村食用菌种植大户。为此，该村农民自己组织成立了“郭王村土地股份合作社”和“郭王食用菌产业合作社”，由合作社社员选举产生了4人管理委员会，任期3年，其中2人是村干部，2人是食用菌种植大户，收支每月公开。土地股份合作社是该村土地流转的主体，负责与农户谈判土地的入股方式。2010年，该村入股的土地价格为每亩800元，也就是说，农民每年可以从合作社得到每亩800元的土地租金。2010年合作社还为每亩再分红350元。合作社对入股的土地进行集中连片的水、电、路等基础设施建设，然后把土地分租给食用菌种植大户使用。淮北市和相山区政府为鼓励土地流转，一次性给予合作社每亩400元补助。笔者在相山区的钟楼村也看到了类似的农民组织土地流转合作社。据当地干部讲，这种农民自己的合作组织早在三四年前就在宁夏石嘴山市平罗县出现了，具体负责农民承包地的流转。在相山区，任何企业和团体要租赁土地，都需要与农民自己的组织土地流转合作社谈土地租金。目前每亩的租赁价格是1000斤小麦的市价。自2008年以来，相山区已经流转1.1万亩土地，占整个耕地面积的1/9。

在濉溪县百善镇的安徽省城乡统筹综合改革试验区里，淮北市顺达集团公司和五铺农场2009年联合投资2000多万元，成立了“厚望食品有限公司”，采用入股形式流转农民土地500亩，每年每亩租金800元，租期5年，租地协议由公司与农民签订。公司生产各种大棚蔬菜，供应城市市场。出租土地的农民在公司务工，每亩用工50―60天，每天工资50―70元。2011年春季抗旱，农民每天收入增加到120―130元。而且，国家给农民的粮食、化肥、农药、柴油、农膜等补贴，仍旧归农民所有。2010年，公司还为农民每亩发放了300元的分红。在百善镇，农民土地以入股形式已经流转了1万多亩，涉及1000多农户。

淮北市杜集区石台镇石台村的淮北市红硕园艺合作社，是农民黄得利在云南昆明打工种植蔬菜8年，学到了技术后回家乡于2006年创业建立的。该园艺合作社每年的蔬菜和葡萄种子从日本进口，西瓜种子来自台湾。至2010年，合作社已向农民租地500亩，建了150个蔬菜大棚。2011年又增加租地300亩。土地租金也每年上涨，2006年每亩600元，2009年800元，2010年1000元，2011年达到1100元。在蔬菜大棚打工的主要是当地留守农村的妇女和老人，每天工资20元。2010年合作社付给农民工资30多万元。合作社的收益也不错，一个蔬菜大棚一年的纯收益可以达到1万元。笔者在淮北市烈山区宋町镇马桥村“老猫洞生态园”也看到了类似的情况。

成都市是国家城乡统筹综合改革试验区。为适应我国城市化进程和土地流转需要，2008年，他们率先在农村开展产权制度改革。首先，他们做的第一件事是“确权领证”。每户农民要有权属证明，这是土地流转和获得财产性收入的前提和基础。成都市双流县的瓦窑村是试点村之一。该村距离成都市19公里，全村700多户，2500多人。2008年5月瓦窑村完成了确权颁证，确定了每户的土地、房屋面积，长期固化，办理了全套产权证明。确权后，土地从此“生不增、死不减”，不再调整。之后不论征用还是流转，都遵循“占谁补谁”的原则，收益不再集体平分，而是归农户本人。这些权属证明是：土地承包经营权证、林权证、集体土地使用权证、房屋所有权证。长期不变的土地使用权和土地确权，将土地权利给予了个人。

其次，当农民的资产能产生更高价值的时候，就需要新的机制来保障农民的话语权、自主权。瓦窑村的“农民议事会”正是在确权的过程中，从民间自发产生的。2008年确权工作刚启动时，该村一度矛盾重重，无法推进。几十年来农村的土地、房屋经历了无数变动，权属混乱，难以理清。最后，农民自己想出了办法，他们推举出一些他们心中有威望、信得过的代表，入户调查、实地测量、调解纠纷，最终解决了确权难题。由此，农民议事会成为农民自我管理的社会组织。瓦窑村一组议事会有议事员6人。“玫瑰天堂”和“锦绣城”两家公司租用了他们的土地，每年有60万元出租款。这些款项如何在70家农户中分配，是农民议事会要讨论的内容。讨论结果议事员要签字、按手印点击此处阅读下一页)