赵俊臣：云南农村金融改革试验的总体框架内容

云南沿边金融综合改革试验区中的农村金融改革的总体框架内容，应该按照三个方面来设计：即全国没有的，云南可以先行先试；别的省市区已经试验的，云南也可以试验；云南已经试验的，需要继续深化。

一、全国没有的，云南可以先行先试

（一）探索西部山区农村金融系体系

云南省属于山区、边疆、贫困、少数民族四位一体的省份，农村金融改革目标是建立西部山区农村金融体系。关于西部山区农村金融系体系，学界有不少论述，比较系统的，如赵俊臣研究员2009年主持完成的国家社科基金课题《中国农村金融新体系构建研究――以云南省多民族区域为例》，构建出的西部山区农村金融系体系包括以下八个方面的内容组成：一是以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织公平竞争；二是以小额信贷为主要形式的多种金融产品供给大于需求；三是以上门服务为主体的多种金融服务方式任农户和农业企业自由选择；四是以贷款者互保为主要形式的多种担保机制分散了风险；五是以市场化为主的利率机制随时调控供求；六是以“以县级监督为主、民间监督为补充”的监管体制有效防范风险；七是以开放姿态欢迎国际社会援助；八是以政府扶持为主的良好外部环境。

（二）在为农企和大户金融服务的同时把为农户金融服务全覆盖

现行正规的农村金融机构的服务对象，往往是农业企业和农村大户，这有其合理性，是不应该指责的。但是，我国现阶段农村经济的基本经营单位与经营模式，是家庭经营，这就应当确认农是农村金融服务的的主体、受益的主体。农村金融改革的宗旨、目标、重点，就应该把为农户服务放在首位，并努力做到农户金融服务全覆盖。

（三）学习台湾农会办金融经验，试验农民专业经济组织办金融

在台湾农村金融体系中，除了台湾土地银行外，能为农民提供中长期贷款的还有中国农民银行、台湾省合作金库、农渔会信用部等金融机构，另外行政院农业发展委员会农业信用处、省粮食局、省烟酒公卖局、蔗农公司以及其他兼办农贷的银行也办理一些农业信贷业务。其中台湾农渔会信用部为农户贷款的主体。

台湾农渔会信用部作为基层的农村金融机构，至2011年8月底有302家，包括农会信用部277家，渔会信用部25家。遍布岛内的基层金融机构夯实了农村金融体系的基础。由农会会员集资组成。台湾农村一直是农会办信用社，也就是农信部，主要业务是：（1）收受会员及会员家属的活期及定期存款。（2）办理会员各种放款。（3）承办农贷及土地金融贷款的转贷。（4）农民从事农业产销所需设备的租赁。（5）省内汇兑。（6）受托代理收付款项。（7）代理乡镇（市）公库。（8）其他经财政部核准办理的业务。每个乡的农信部贷款规模都十分大，利息收益很可观，用来推广技术、营销、加工农产品、支持农业策略联盟的建设、提高农民素质等。可以说没有农村农信部就没有农会，因为农信部提供了农会组织所需的运作成本。

以台中县外埔乡农会信用部为例，放款利息及存储利息收入占全部营运收入的98%，代办及手续费收入占2%。存放款对象包括会员、赞助会员及非会员，赞助会员及非会员均为非农会会员。农会在农村中拥有非常高的威望和信用，所以农户一般都会将存款存入农会信用部，并从信用部贷款从事农业生产。据冬山乡农会介绍，平均每户在农会存款20万台币，农会盈余90%以上都来自于信贷服务。因此，信用部的收入来源已经成为农渔会最重要的一部分。

云南省学习台湾农会办金融经验，试验农民专业经济组织办金融，可以省供销社系统农村综合服务社为载体。省供销社系统通过二次创业，5年来牵头发展的全省农村综合服务社达到1.62万个，覆盖全省95%的行政村，发展专业合作社、协会5500个，占全省总量的80%以上，开始成为全省农业社会化服务的主力军。如果全省1.62万个农村综合服务社能有一半为农户办理金融服务，就有8000多个，每个每年办理100万元业务，就有80个亿元。

（四）云南丽江“话丛”可以“改造”成农民资金互助社

“话丛”，是云南省西北部丽江地区纳西语的音译，意为亲戚朋友之间的聚会。这种 “话丛”聚会，是当地农村自发形成的、村民以资金为纽带的、互相帮助、共同行动的、松散的自治组织。近几年来，“话丛”已经从过去的经济互助，向社会交流和娱乐为主的方向转变。“话丛”所代表的社会交往和娱乐方式，成为丽江地区纳西族人们日常生活不可分割的一部分。

作为人民群众自发组织的自治组织，“话丛”对当地农民具有非常大的作用。一是资金互助的唯一形式。

自1990年代以来，云南省丽江地区利用丽江古城、玉龙雪山、东巴文化等资源，大力发展旅游，赢得了当代世界很大的名声，一部分人很快富裕了起来，但是绝大多数人却仍然处于低收入和贫困状态，人均收入低于云南省平均收入元。究其原因，最重要的是社会并没有给当地农民创造平等的发展条件，其中农村金融落后、就是突出的表现。“话丛”弥补了一部分却口。二是信息交流的主要场所。三是文化娱乐的主要机会。四是感情沟通的重要纽带。“话丛”时的吃饭、打跳、唱歌、打牌、打麻将等活动，已成为参与者进行感情交流、沟通的好时机、好纽带。五是村民自治的崭新形式，弥补了现有村委会、村民小组之不足，在某种程度上还与其开展了友好竞争，因而也就成为村民自治的另一种崭新形式。

适应农民需求和农村特别是西部地区实际的农民资金互助社，完全可以参考象云南丽江“话丛”的经验，或者说只要把“话丛”稍加“规范”，就可以把“话丛”“改造”成农民资金互助社。第一，赋予“话丛”农民资金互助的职能。第二，可以逐步加以规范，但是不能是国家银监会理解的那种农民资金互助社。银监会理解的农民资金互助社，也是需要的，可以作为中国“多种所有制农村金融组织”中的一种，但是不能是唯一的一种。中国很大，各地农村的情况千差万别，各类农户、农业企业的需求五花八门，农村金融的组织、机构、金融产品、金融服务等，理应“百花齐放”。第三，当然，政府的扶持是不能少的。谈起政府扶持，人们往往想起政府干预。1990年代末期中国农村合作基金会，由于地方政府行政干预所出现的呆坏帐、以及不能兑现而引起的危机。因此，地方政府一定要跳出行政干预的旧习惯，不能把干预当成扶持。此外，地方政府也不能包办、代替农民资金互助社的日常工作。政府扶持主要包括：与农业其它企业一样享受税收优惠，简化登记注册手续，允许融资、拆借以补充本金，免费提供培训等。

（五）以“县级监督为主、民间监督为补充”的监管体制有效防范风险

国外的经验证明，对金融的监督，中央政府的作用是最重要的，但是也存在着监管脱离基层实际、某些官员监管寻租等问题，其结果，往往把基层金融管死,而且也无助于减低、减少金融机构危机发生的可能性；相反，提倡、鼓励和支持县级监督为主则是最有效的。实际上，国内金融机构揭发出来的违规、瞎干、腐败等案件，绝大多数都是群众揭发、举报与提供线条，才得以破案、避免损失的。因此，面对分散、点多、复杂的农村金融，应确立“县级监督为主、民间监督为补充”的监管体制。在这一体制中，鼓劲、重奖并为举报人严格保密，是最重要、最关键环节。

农村金融监督机构的设置，重点应该放在县一级。县是我国经济的基本单元，从县城到各乡村之间的距离适中，便于各金融机构成员特别是村一级农民基金组织与其发生联系。如果在市、州一级，将加大村一级农民基金组织与其发生联系的成本。至于设立在一个跨区域的经济中心（例如前几年人民银行设立的大区分行），由于违背了我国现行地方政府全责本地方经济发展的规律，因而是弊多利少的。

农村金融监督（管）的目的与目标，是促进金融资源的有效配置，即将资金用在最需要、最具潜力的项目中；其次才是防范风险。这是因为，用在最需要、最具潜力的项目中，金融资产才最安全。我国近几年来的实践证明，金融风险主要发生在行政干预贷款，而行政干预贷款要么是不具潜力的项目，要么是领导官员瞎指挥的项目，特别是金融监管部门对这些项目贷款很难监督。

二、别的省市区已经试的，云南也可以试验

至今，国家已批准了珠江三角洲、温州、福建泉州、浙江丽水等金融改革试验区，这些试验区的试验有不少适合云南省实际，值得云南学习。

一是学习珠三角洲金融改革试验区经验

2008年底，国务院批复同意的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008―2020年)》提出“允许在金融改革和创新方面先行先试，建立金融改革创新综合试验区”，在国内首次提出金融改革创新综合试验区概念。2011年6月，中国人民银行、中国银监会、证监会、保监会等八部委联合批准了《广东省建设珠江三角洲金融改革创新综合试验区总体方案》，是中央对广东金融改革发展成绩的充分肯定，也是中央对广东金融改革创新、科学发展先走一步的殷切期望，这标志着近年来广东发展金融产业、建设金融强省的主要思路、实践经验上升为国家金融发展战略，个别政策超出了广东此前的预期。其中，在环珠三角的梅州市建设农村金融改革创新综合试验区，在环珠三角的湛江市建设统筹城乡发展金融改革创新综合试验区，涉及到农村金融改革措施，也适合云南实际。

1．培育完善农村金融要素市场，重点是在国家政策范围内研究推进农村宅基地和土地承包经营权抵押贷款试点工作。

2．创新农村金融服务体系。重点有深化农村信用社改革、加快发展适合农村特点的村镇银行、贷款公司、农户资金互助社等新型金融机构(组织)，探索一站式、社区型、综合化农村金融服务模式，创新农业保险产品和机制等。

3．优化农村金融发展环境。包括完善支付结算等农村金融基础设施建设，提高农村金融服务信息化水平；完善农村金融风险补偿和利益协调机构，引导金融机构增加对“三农”金融投入；加强农村社会信用体系建设等。

4．探索城乡金融协调发展新机制，促进城市金融资源支持“三农”发展。主要包括健全金融支持“三农”的财政激励政策和考核办法，创新“三农”信贷担保机构和推进银保合作，建立现代农业股权投资基金，建立农副产品和水产品远期现货交易中心，建立城乡信用信息共享机制等。

5．加快形成支持城乡协调发展的金融服务体系。主要包括优化城乡金融机构网点布局，创新“三农”保险业务，推动城乡支付结算系统一体化等。

6．农村宅基地抵押贷款。《总体方案》提出“将在国家明确试点范围、条件及抵押登记、期限和抵押权实现等具体政策的基础上，研究推进农村宅基地使用权和土地承包经营权抵押贷款试点工作”。

7．推广农村小额人身保险。《总体方案》提出深化地方政府和保险机构的合作，创新“三农”保险业务，推广农村小额人身保险、大额补充医疗保险等新型农村保险业务。这是提高农民群众抗风险能力和幸福指数的必然要求。

二是学习温州农村金融改革经验

2012年3月28日召开的国务院常务会议，决定设立温州市金融综合改革试验区。此前一年出台的《浙江省温州市关于推进农村金融体制改革的实施意见（试行）》[温委〔2011〕1 号]，提出了加快农村金融改革的新举措，具有新意并适合云南实际的，有以下几个方面：

1．深化小额贷款公司试点，鼓励支持小额贷款公司通过增资扩股和提升服务能力，实现小额贷款公司服务范围基本覆盖经济较发达乡镇和民营经济活跃的农村地区（注意：云南小额贷款公司服务的主要是城镇和小微企业）：逐步提高小额贷款公司银行融资比例，探索向经营状况良好股东适当融资的新方式；争取先行开展资产转让、票据业务创新等试点，扩大业务范围；探索年度考评优秀的小额贷款公司转化为企业控股、银行参股的新型村镇银行或专业贷款公司。

2．推动村镇银行试点。鼓励和引导各县（市、区）扩大村镇银行试点，完善和激活服务“三农”经济的内部经营机制，不断改善外部结算环境和社会公信力，促进村镇银行健康可持续发展。

3．推动农村资金互助社试点。加快银监部门核准的农村资金互助社设立步伐，按照双赢、互利、协商的原则，突破原有农村资金互助社设立模式，积极探索由多家专业合作社共同发起设立方式，组织和实施好试点工作，加快推进新型农村金融机构发展。

4．开展农村资金互助联合会组织试点。按照“资金自聚、利益共享、责任自担、服务会员”原则，