张立群：加快构筑经济增长的新基础

2012年我国经济增速预计将继续回调，对此不应再以总量政策扩张谋求经济增速回升。要以经济增速下降、市场竞争压力加大为契机，加快调整经济结构、转变经济发展方式，深化改革。重点解决房地产市场需求不稳定，城市化进程滞后，产业结构调整遇阻，财产权益、责任不清，政府职责不到位等深层次问题，着力构筑经济增长的新基础。

当前我国经济正处于双重转型过程，即宏观经济政策从危机应对型向常规型转变、经济发展方式从粗放和数量扩张为主向集约和更注重质量效益、更注重控制发展代价方向转变。

当前面临的主要问题是：在政府力量逐步撤出后，市场需求增长的基础尚不稳固。一方面世界经济形势空前复杂，发达经济体经济有可能陷入长期低迷，我国外贸出口增长变数很大；另一方面市场支持的投资增长也有较大不确定性。从微观层面看，企业转型升级活动面对很多困难，实体经济可持续增长的基础尚不坚实。预计我国经济增长率将继续回落，而且存在发生较大波动的可能。

应对这一复杂形势，不宜再次依靠总量政策扩张。至为关键的是要在经济增速回调过程中，加快构筑经济增长的新基础。这对当前和中长期经济发展都是最为重要、最为紧迫的任务。主要包括引导住、行为主的消费结构升级活动尽快进入平稳可持续发展轨道；消除城市化的瓶颈制约；推动产业结构调整升级和加快改革攻坚进程等四方面的任务。

一、把住、行为主的消费结构升级活动尽快引入平稳发展轨道

（一）住行为主的消费结构升级活动还将持续很长时期，是扩大消费、扩大内需的主导力量

经济发展最积极的成果，就是人民生活的持续改善；这些活动带来的国内市场消费需求扩大，又是经济发展的基本条件之一。当前，我国居民生活改善的重点仍然集中在住、行等领域。到2010年，我国千人汽车保有量约为52辆左右，而美国为950辆左右，日本为625辆左右。从这一比较看，我国汽车进入家庭尚处于起步阶段，发展空间非常广阔。到2010年末我国城镇人均住房面积为21.8平方米[①根据城镇住宅总面积与第六次人口普查的城镇人口数计算。]（建筑面积），而日本为42平方米（2008年），美国为74平方米（2000年），居住改善空间也非常广阔。如果再包括城镇化水平提高的因素，住、行为主的消费结构升级活动至少还要再持续10年以上[②我国城镇住宅总面积2010年末约为145亿平方米，如果按目前城镇人口，人均住房面积达到日本水平，就需要再增加140亿平方米左右的住房。如果考虑城市化因素，按城市化率达到70%计算，城镇人口约再增加3亿人左右，按照日本目前的人均住房水平，还需增加128亿平方米住房。二者合计为268亿平方米。近年年均竣工住宅面积为8亿平方米左右，即使增加到10亿平方米，也还需要建设20年以上。]。这是居民随着收入增长、购买力提高而产生的合理选择，是国内市场需求扩大的主要领域，是我国经济增长最重要的需求源泉。

（二）加快稳定住行需求是提高抗击外部冲击能力，稳定经济增长的关键环节

2009年以来，内需增长很大程度依靠政府投资特别是基础设施建设投资支持，随着刺激性政策退出，这方面的投资数量明显减少。2009年基础设施和社会公共事业投资较上年增长42%，2010年降低到18.5%，2011年1～9月份为8.5%。与此同时，房地产投资增速明显提高，由2009年的23%提高到2010年的33%。由于房地产投资占全社会固定资产投资1/5强，因此对投资增长发挥了重要推动作用。受房地产市场调控影响，未来商品房投资增速可能会较大幅度下降，而保障房投资难以完全弥补[③2011年1000万套保障房全部开工，投资工作量预计在1.3万亿元左右，较2010年增加5000亿元左右，可支持全部房地产投资增长10%左右。目前保障房管理体制建设滞后的问题开始显露，预计2012年保障房建设步伐将放缓。即使保持2011年增速，也难以弥补商品房投资下降部分。]其缺口，房地产投资增速可能明显降低。如果与出口增速下降叠加，就会通过传导作用使制造业投资增速也出现下降，进而使全社会固定资产投资增速下降。更需注意的是，随着住房、汽车需求的波动，今年以来消费增长率明显降低[④2011年1～9月份，社会消费品零售总额可比价同比增长率降低3.9个百分点。]，预计还将持续一段时间。即使2012年汽车需求回升带动消费回升，预计消费也难以达到近5年的平均增长水平。综合看，受住、行需求波动影响，内需增速有明显降低的趋势。明年世界经济可能更为低迷，不确定因素明显增加，外需增长的不稳定性明显加大。我们必须抓紧当前时机，加快引导住、行为主的消费结构升级活动进入平稳可持续发展轨道，巩固内需增长的基础。

（三）政策建议

1.将制度建设与政策调整密切结合，引导买房需求平稳可持续增长。对买房需求必须区别对待。住宅兼具居住和投资的双重属性，2002年以来房地产市场波动的主要原因，是住宅的投资属性引起了买房需求的大起大落。我国房地产市场的发展处于工业化、城市化快速推进时期，具有高成长性，居住性买房需求潜力巨大，房地产市场对投资性买房需求没有很高的依赖。稳定买房需求，最重要的是弱化住宅的投资属性。而治本之策是加快完善相关制度，最重要的是开征房产税和房产利得税[⑤Capital Gains Tax，简称CGT，是对资本利得（低买高卖资产所获收益）征税。常见的资本利得如买卖股票、债券、贵金属和房地产等所获得的收益。我国应该首先对住房买卖的利得征税。]，对过多占有住房者征税，对买卖住房获得的利润征税。提高过多占有住宅的成本，压缩住宅买卖的获利空间。在加快建立制度的同时，对居住性买房需求应积极支持、合理引导。包括放宽以致取消限购政策、对按揭贷款的行政性管理政策等，使刚性、改善性等居住性买房需求逐步成为房地产市场需求的主导力量，提高房地产市场需求增长的稳定性和可持续性。

2.积极创造条件推动汽车进入家庭。努力使汽车进入家庭活动与城市建设和用车环境的发展大体协调，以鼓励购车、限制排量、限制排放、限制使用为原则，完善和稳定家庭汽车购买、使用方面的政策，引导购车需求平稳可持续增长。

二、加快解决制约城镇化进程的瓶颈问题

（一）我国城镇化潜力巨大

城镇化是支持未来中国经济发展的最广阔空间，也是构筑经济增长新基础的关键因素。正确判断我国城镇化程度和未来发展前景，是正确估价中国经济发展潜力的关键环节之一。按照第六次人口普查的数据，到2010年10月份，我国城镇人口（按常住人口口径统计）为6.67亿人，城市化率为49.68%。从国际比较看，美国1975年城市化率为77.6%，日本1990年城市化率为77%，德国1985年城市化率为86%，法国1991年为74%，英国1991年为89%。这一比较表明，按照完成现代化的目标，我国城镇化水平还有很大差距，城镇化率至少还要提高20个百分点左右。这就意味着还将有3亿左右的人口要继续由农村转入城镇。另外需要注意的是，按照户籍计算，2009年我国非农户籍人口为4.5亿人，这意味着有2亿左右的城镇人口没有城镇户籍。这些人口的流动性较强，生活模式与城市户籍人口有明显区别（以租房为主，较少享有义务教育、医疗、保障住房、基本社会保障等多方面的公共服务，就业状况不稳定），因此只能定义为准城镇人口。将这些人口转变为城镇户籍人口，是城镇化一项更为紧迫的任务。综合考虑这两个方面的因素，未来我国城镇化还要使5亿左右的准城镇人口和农村人口转变为城市户籍人口。按照户籍口径计算，1978年到2009年的31年间，我国城镇户籍人口共增加了2.8亿人左右，因此对我国未来城镇化的任务绝不应低估，对由此带来的经济发展潜力绝不能低估。

（二）我国城镇化滞后于工业化，已成为制约我国现代化进程的突出瓶颈

城市化是工业化的必要条件之一。城市，一是城，即基础设施、住房和其他硬件体系；二是市，即市场体系。这些是现代工业制造业和服务业发展，以及城市居民生活必不可少的条件。城市化滞后于工业化，会使制造业服务业发展环境趋紧，地租、房租水平提高，运输流通费用提高，劳动力生存成本提高，这些会综合表现为生产成本提高，从成本方面不断压缩制造业服务业的规模，减慢工业化速率。2010年我国城镇化率为49.68%，而非农产业占GDP的比重为89.8%，城镇化明显滞后于工业化。正是这一问题导致了城市招工难和工资提高较快。2003～2009年，城镇居民人均食品支出增长了85%，衣着支出增长了101%，住房支出增长了76%，交通通信支出增长了133%，衣食住行等基本生活费支出平均增长了93%。对于没有教育、医疗、保障房等基本公共服务保障的农民工来说，基本生活费支出的增长幅度还要大很多。这使城市进入门槛不断提高，使劳动力向城市产业转移的渠道不断收窄，成为城市产业招工难、招工贵的一个主要原因。城市基本生活费用较快提高，与城市发展不足直接相关。正是由于住房、交通、基础设施等资源的相对不足，才导致了住房、教育、医疗等方面费用支出的较快增加；正是由于城市发展不足，约束了市场流通的发展，提高了食品、服装、餐饮服务等方面的成本，才导致相关生活费用支出的增加。受成本提高的影响，资本技术替代劳动的速率在加快，使制造业服务业对劳动力的需求呈不断下降趋势，发展下去，就会从就业机会减少方面对农村劳动力转移形成新的约束。这个过程的发展，最终会使工业化、城市化进程全面减慢，会使城乡、工农二元经济结构特征固化，会使经济增长长期停滞于较低水平。这一情景显然不符合我国覆盖全体人民的现代化目标，也不利于抓住重要战略机遇期加快发展。加快解决制约城镇化进程的瓶颈问题，协调好工业化与城市化之间的关系，是面向长远构筑经济增长新基础的关键环节之一。

（三）制约城镇化进程的瓶颈问题主要有三个方面：户籍制度、政府公共服务和城市发展长远规划

1.加快推进户籍制度改革。户籍是居民城乡身份认证的重要文件，户籍制度是调控城乡关系的一项基本社会制度。能否取得城市户籍，关系到能否取得较为稳定的城市基本生存保障，基本公共服务（教育、医疗、住房等），对就业也有重要影响。例如对农村劳动力规定必须取得打工许可证、城市暂住人口登记证等证明文件，一些城市政府还规定了企业不得雇佣外地劳动力的行业和岗位等。尽管进行了逐步的改革，但当前户籍制度仍然是抑制劳动力和人口向城镇转移的一个突出瓶颈，也是制约城镇化进程的突出问题。目前我国城镇常住人口中还有近1/3没有城镇户籍，是城镇化相对滞后的突出表现之一。

城镇户籍制度改革已经探索了十年左右，目前的主要问题集中在与户籍紧密联系的公共福利以及就业机会的开放方面，在大城市最为突出。这表明城镇户籍也是进入城镇公共服务和基本生存保障体系的准入证，这是城镇户籍最实质性的部分。应该注意到，我国城市公共服务和基本保障水平存在差异，比如北京、上海等大都市与二、三线中小城市之间，在教育、医疗、住房保障、基本社会保障等方面就有明显差别；一线大城市提供的就业机会也远高于二、三线城市。因此一线大城市人口流入强度比较大，放开城市户籍面临的压力也比较大。从一线大城市到小城镇，放开城镇户籍的难度总体是依次递减的。

2.以省会城市和计划单列市为重点，加快提高城市政府公共服务能力。放开城镇户籍，必须加快提高城市政府公共服务能力。可考虑与城镇户籍制度改革同步，在大城市重点突破，加快政府公共服务能力建设。2009年直辖市、省会城市、计划单列市（共计35个城市，占地级以上城市数量的12.2%，占全部城市数量的5.3%）集中了户籍人口的32%[⑥根据2010年中国统计年鉴和直辖市、省会城市及计划单列市有关统计资料计算。]，考虑这些城市就业机会较多，城市综合吸引力和承载力相对较强，因此非户籍人口、流动人口估计占比也较大（第六次人口普查有关城镇人口分布情况的资料目前尚未公布），从可得数据推论，这些城市估计集中了1/3以上的非城镇户籍人口。以这些城市为重点推进户籍制度改革和政府公共服务能力建设，具有较多有利条件，易取得较明显效果。因为这些城市经济社会发展水平相对较高，政府行政层级相对较高，财力相对较强，推进这项工作既可以解决较多常住人口的户籍问题，又可以推进政府公共服务能力建设，