博采：国企改革的目标是增强公有经济的控制力和竞争力

摘要：国有企业改革主要包括国有资产的产权改革和国有资产的市场化经营改革。国企产权改革的最终目标如果是改变国有资产的属性，导致国企的退出和私有化，这不符合中国的国情和政体。所谓“改到难处是产权，改到痛处是人员”就是绕不开的问题，这条路在社会主义制度下走不通。而国有资产的市场化经营改革则要在国有资产经营发展战略和国家战略的指导下稳步推进，改革路径是在国有资产的所有人――国家国有资产监督管理委员会与国有企业之间设一道“墙”。这道“墙”就是作为国有资产出资人的五至七家投资控股有限公司。按照商业原则和市场规律，实行市场化经营。国有企业在市场化改革中，应更多的关注职工的利益，这对资源型国有企业和金融型国有企业的深化改革，降低改革成本和风险具有普遍意义。它将决定国家战略的成败，决定中国模式的走向。

4月2日，在“博鳌亚洲论坛2012年年会”的“新兴经济体：结构调整与认识误区”论坛上，中国国务院国有资产监督管理委员会副主任邵宁表达了对国企改革的见解。他认为中国国有企业改革的一个重要方向是切断政府和国有企业的财务关系，切断补贴渠道。中国国有企业改革的另外一个方面是使国有企业彻底的市场化。邵宁特别指出，中国有5000户国有大中型的困难企业破产，如果有政府补贴，谁会有兴趣去做这个破产？现在中小企业的层面已经没有国有企业了。中央大型企业60%以上的净资产都已经进入上市公司了，国企改革的市场化方向可以看得非常清楚。美方有时候会有一些想法，这可能是美国离中国太远了。如果了解了中国国有企业改革的情况，美国对中方的看法会有很大的变化。邵宁说的是实情，但中国国企改革不仅要让某一西方国家看的清楚，更需要让亿万中国人民看得清楚：国有企业改革的方向就是增强公有经济的控制力、影响力和竞争力。

一、国有企业的市场化改革要选准着力点

“十二五期间，中央企业的数量将减少至30-50家”，国务院国资委研究中心主任李保民在 “十二五经济形势展望高峰论坛”上说。这30-50家央企要具备三个要素：具有自主知识产权、成为国际知名品牌、具有较强的国际竞争力。曾几何时，央企由300多家减少至现在的123家，还要减少至30-50家。怎么减少？大方向是产权制度改革，还是市场化经营改革？是合并重组，还是“婆婆”拉郎配?对此，国资委作为代表国家监管国有资产经营的，应该是由全国人大授权的管理部门，无权作出决断，只能向全国人大及其常委会上报方案，由全国人大做出决策。

当下，中国经济出现了匪夷所思的乱象。民间游资像出笼的猛兽，分别在股市、房市，在农产品市场，在收藏市场，掀起一个个价格狂飙的浪潮，炒股票，炒房产，炒大蒜、辣椒、绿豆、苹果、大葱，炒沉香，炒得人心惶惶，炒得全民心急火燎。外汇管理局手握数万亿美元的外汇储备，一会儿买美国国债，一会儿买日本国债，买希腊、西班牙国债，买欧债，资金投向看不出战略方向，成了送人情，拉关系、讲条件的政治筹码。导致这种乱象的一个重要原因，就是在经济高速发展时，国有资产的市场化经营止步不前，在走出去中缺乏国家战略的指引，使外汇储备、民间资本成了无头的苍蝇。而在国有资产的市场化经营中，新加坡淡马锡控股有限公司（以下简称淡马锡），却创造了世界国有企业经营的盈利模式，在新加坡实现了国有资产的市场化经营，完成战略撤资，向民间资本出让股权，为淡马锡筹集了大量资金。从2002年开始，淡马锡大手笔在全球范围内进行战略投资，配置资源，有效地为国家外汇储备和民间资本的资金投向找到了出路。淡马锡把新兴市场国家作为投资首选，大幅度增加在亚洲三大快速增长区域的投资。包括中国及东亚地区、印度及南亚地区、东南亚地区，成为中国银行、中国建设银行、中国民生银行、中国东方航空股份有限公司、中航油的战略投资者。中国国企改革也要从战略上统筹兼顾，找准市场化经营这个着力点。

二、让国有资产监督管理委员会名副其实

2003年3月，国家国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）一挂牌，马上组织人马到新加坡的国有控股公司淡马锡学习考察，但并没学到真经。在近十年的改革历程中，无论是相关法律，还是国资委内部的文件与讲话精神，更多地是强调其对所属企业的出资人身份，而忽视了全国国有资产统一规划布局的监管者地位。国资委在热衷于与国有独资集团公司和国有资本经营公司争夺国有出资企业出资人地位的同时，却使全国国有资产统一监管者缺位了。

以公有制经济为主体的经济发展战略布局和掌控国有资本的经营预算是中国国有资产监督管理的核心内容。根据这个目标建立了“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的国有资产经营管理体制框架。在这个框架内，只有将国资经营预算权拿到手中，全国国有资产的统一监管者格局才能形成。但在《国资法》制定期间，国资委忽视资本经营预算权，致使国资预算由财政部纳入政府公共预算统一向人大汇报，这引发了理论和实践中的众多问题：国资预算是指国家凭借出资人地位取得投资收益和资产转入收益，包括国家出资企业上缴的利润、国有股份红利收益、国有资本产权转让收益等，并按照市场经济的一般准则和根据国有经济结构战略性调整的控制力考虑，投向关系国家安全和国民经济命脉关键行业的资本经营性预算，侧重营利性。而公共预算是指国家以社会管理者身份向社会各经济主体征收的税收取得收益，主要用于社会公共支出，侧重公益性，不以营利性为基础。国资经营预算通过筹资――投资――收益分配――再筹资的循环实现国有资本的保值增值。国资预算的法理基础是国有资产的所有权及其派生出来的收益索取和支配权（私权利），国资预算属于中国社会主义市场经济的特色，体现国家的国有资本所有者职能。公共预算通过收缴――运用――再收缴的循环满足社会公共需要，追求社会福利目标。公共预算的法理基础是国家公共权力及其派生出来的对国民经济收入的分配权（公权力），公共预算属于中国社会主义市场经济的底色，体现了政府的社会管理职能。国资预算管理的对象是国有资本收益，而收益是出资人的三项基本权利之一，属于私权利；政府公共预算管理的对象是税收收入，是国家凭借行政权力征收的，属于公权力。私权利和公权力的法律属性存在根本性的不同，对应国资预算与政府公共预算的管理方式也应不同。由于根本属性的不同，国资预算一旦归为财政部门统一管理，会产生“公私不分”的问题。

而且2009年5月实施的《国资法》赋予了多个部门行使国有资本出资人的职能，这些部门与国资委出资人地位相同。这与国资委统一监管全国范围内国有资产的市场化经营，实现“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的目标渐行渐远。国资委代表国家应该是全国所有国有资产的所有者，包括现有管辖的企业，还包括金融企业、军工企业，航空航天企业及其它中央政府部门管辖的国有企业。但国资委只行使所有人权限，依法享有所投入股份的所有权，利润分配权，剩余财产索取权。主要负责协调涉及国有资产经营管理相应政策，法律法规的制定，负责制定国有资产经营的发展战略，人力资源战略等。

目前，国务院国资委的监管范围仅是100 余家其履行出资人职责的中央企业，而中央层面的其他行业如金融业以及其他80个部委下属的5000多家营利性国家出资企业均未在其监管范围内，将金融类国有资本和产业类国有资本截然分开，甚至在产业类国有资本内部也条块分割，各司其责，没有一个机构能够全面地履行监管职能。形成这种结果的主要原因有指导思想不明确，也有过于强调国资委出资人地位的问题。导致现实中人们普遍认为如果统一由国资委作为我国产业领域和金融领域里的国有资本出资人体量过大，可能导致垄断、发生金融和产业间的系统性风险。而实际上出资人概念与所有者概念的内涵是不同的，需要在政府与企业间构造出一个出资主体，作为民事行为的终极代表，通过建立出资人制度将政府作为公共管理者的身份与国有资产出资人的身份分开。这也就是新加坡国有资产监管的“淡马锡模式”。它包含两层意思：一是指行使国有资产统一监管职能的国家财政部或者国资委；二是指履行直接出资人权利的“淡马锡”或者其它国有资本经营公司。这样才能使国资委成为名副其实的国有资产监督管理部门。

三、“政企分开”，“政资分开”的历史意义与局限性

“政企分开”，“政资分开”是我们耳熟能详的两个词组。但究竟如何定义“政企分开”、“政资分开”，它的内涵和外延是什么，却莫衷一是。概念性的东西，容易造成模糊不清、似是而非的情况。而正是有这种属性，导致人们更多更频繁地运用这种概念性的词语来注释新生事物。“政企分开”和“政资分开”曾经是表达社会对经济体制改革诉求的两面旗帜。与“政企分开”相对应的是“产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学”的建立现代企业制度。与“政资分开”相对应的则是建立健全“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度改革。但从根本上说，国企产权制度改革的最终目标是改变国有资产的属性，导致国企的退出和私有化，这不符合中国的国情和政体。所谓“改到难处是产权，改到痛处是人员”就是绕不开的问题。这条路在社会主义制度下显然走不通，必须停止国有企业，尤其是央企的产权制度改革。从严格意义上来说，完成“政企分开”、“政资分开”的目标还任重道远。但从总体上来说，建立现代企业制度和实行产权制度改革已实现了厘清思路、建立模型、严格程序、规范运作的阶段性目标，为改革开放三十多年来社会财富的创造和积累，发挥了关键性的作用。

在1984年10月20日通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，对公有制企业改革的指导思想、任务、目的规定得很明确：改革是为了“建立起具有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制”。“增强企业活力是经济体制改革的中心环节”。“现在，我国城市企业，包括工业、建筑业、交通业、商业和服务业的企业，已有一百多万个，职工共达八千多万人。仅城市工业企业提供的税收和利润，就占全国财政收入的百分之八十以上。”“增强企业的活力，特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。” “企业活力的源泉，在于脑力劳动者和体力劳动者的积极性、智慧和创造力。当劳动者的主人翁地位在企业的各项制度中得到切实的保障，他们的劳动又与自身的物质利益紧密联系的时候，劳动者的积极性、智慧和创造力就能充分地发挥出来。”“真正做到职工当家作主”，“以主人翁的姿态进行工作，人人关注企业的经营，人人重视企业的效益”，“必须坚决保证广大职工和他们选出的代表参加企业民主管理的权利”。而偏离公有制企业改革的指导思想、任务、目的的“改革”，始于1997年的“主辅分离，分拆上市，改制分流，减员增效”，源于把中国优质资源型特大企业中石油、中石化、中海油，以及中国移动、中国联通拿到海外上市。一方面，石油石化产业把优良资产拿到海外上市，融入大量建设资金，上市企业轻装上阵，体制机制创新，加上石油价格的大幅度攀升，效益高速增长；另一方面，把石油石化产业分成了上市企业、存续企业，把职工分成了在岗职工、内退职工、协议解除劳动合同职工，大部分职工并没有享受到企业高速成长和改革的成果，形成大量遗留问题和不稳定因素。据有关资料统计，中国石油当初在美国上市融资不过29亿美元，上市四年海外分红却累计高达119亿美元。仅中国石油、中国石化、中国移动、中国联通四家上市公司，四年海外累计分红就超过1000亿美元。使人民心目中的公有制企业成了向海外资本输送中国国家利益，对内榨取高额垄断利润，与民争利的“利益集团”。

“政企分开”，“政资分开”的局限性也很明显。对国有企业而言，尤其是国家国有资产监督管理委员会监管的一百多家央企，政府作为国有资产的所有人代表，与企业的这种产权纽带关系，追求投资回报，要求企业实现股东权益的最大化，或者表述为实现国有资产的保值增值，等等。这又不是用“政企分开”，“政资分开”就能简单表述清楚的。公众要求政府以提供公共服务为主，维护社会的公平正义，而不能过多地参与市场竞争行为，与民争利。政府正是认识到了这一实质性的问题，但又不能放弃对国有资产的所有人和监护人责任，于是就成立了一个专司这项职能的国资委。有人把“国资委”和“淡马锡”相提并论，其实这是一种误解。国资委是中国政府单列的一个专司国有资产监管的部门，