许正中 张淑翠：全面深化财政改革 构建国家治理枢机

党的十八届三中全会提出的“财政是国家治理的基础和重要支柱”论断凸现了财政改革在推动全面深化改革中的枢机地位。财政制度安排体现市场、社会以及政府三维关系，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明等“五位一体”建设，是推动国家治理现代化的重要抓手。新形势新起点，如何继续深化财政改革是确立现代国家治理体系建设的整体性思维，明确改革逻辑、战略定位与现实路径，发挥改革杠杆效应，构建国家治理枢机的基础。

财政预算收支结构、财政体制及其管理方式的改革深化，是经济社会改革的重要突破口，也是现代国家治理体系建构的重要枢纽。党的十八届三中全会明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的命题，从国家治理的视角看待财政改革，将财政改革提升至关乎“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”前所未有的战略高度，已成为中国新一轮全面深化改革系统部署的一个重要组成部分，决定着国家治理现代化的成功与否。因此，新形势下需要确立现代国家治理体系建设的整体性思维，确定财政改革的逻辑，明确财政改革的战略定位与现实路径。

一、财政改革的逻辑：明辨财政与国家现代治理关系

党的十八届三中全会指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。治理与管理虽一字之差，其内涵要更丰富的多，它以规则、合规和问责为核心要素，充分调动社会各方力量，即有序又搞活。正如库伊曼所说“治理意味着国家与社会还有市场以新方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”。[1]顾名思义，国家治理就是多层管理主体共同管理公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。国家治理方式是由公共事务量与质的属性，以及众多技术条件决定的。随着市场经济、开放社会、多元文化等现代因素演变，及其交织形成的复杂关系，使得中国面临的国际形势日益错综复杂，面对的国内改革发展稳定任务越来越艰巨繁重，这对中国当前国家治理体系和治理能力提出了严峻挑战。财政作为国之公器，既是国家治理的基础和重要支柱，又是政府履行职责的基础所在。正是基于这种判断，从“国家管理”到“国家治理”的转型是全面深化改革的“破题之举”，反映出着眼于整体性、系统性的改革新思维，与此相适应，财政改革也有了新愿景、新思路和新举措。政府与市场、政府与社会以及政府内部多元治理主体之间职责权限的分工，已构成了财政改革的“靶向制剂”。通过政府、市场与社会的相互协调，国家治理才能管理和促进资源的有效配置，并推动社会经济的持续、全面、均衡发展，从而满足全体社会成员不同层次不同方面的需求。

事实上，财政改革的逻辑需要明辨财政与国家治理的关系。政府是财政主体，财政又是政府获得和巩固其合法性的基础，二者是如影随形、互为表里的关系，不存在离开政府的财政，也不存在离开财政的政府。因此，政府履行职能和国家治理离不开财政支持。通俗的说，财政就是“以财行政、以政控财”。没有财政支出的拨付，没有财政收入的筹措，就不可能有政府职能的履行和国家治理的实现。当然，国家治理体系的现代化也离不开财政制度的现代化。科学财政制度是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。从这个内在逻辑上说，国家治理可以从财政职能和财政改革中得到较好解释，反过来，国家治理不仅指引财政改革新方向，也丰富了财政职能。

第一，财政职能折射出国家治理的重要内容。财政是庶政之母，国家治理的所有活动都反映到财政改革发展过程中。从这种意义上说，稳固、平衡、强大而又能因应经济社会发展需求产生正向演进的财政制度是国家治理现代化的基石和保障。同时，相对其他政府职能而言，财政职能具有“覆盖全部、牵动大部”的蝴蝶效应。财政收支既是政府职能状态和政府政策的体现，又是连接政府、市场和社会最直接的纽带，抓住财政职能这条引线，顺藤摸瓜，就能掌握国家治理的重要内容。

第二，财政改革是国家治理的重要保障。无论从哪个角度看，在全面深化改革的系统部署中，加快转变政府职能都是一场硬仗，也是最难啃的一块骨头。在这方面，国家治理面临着从“事”入手，还是由“钱”入手来转变政府职能两种选择。前者即是行政管理体制的调整，对其触动是直接的、正面的，而后者仅涉及财政体制的调整，对其触动是间接的、迂回的。显然，前者较后者实施难度较大，遇到阻力因素较多。以财政改革为突破口，顺势而上，将有助于迂回逼近政府职能格局调整目标，未尝不是一种有效策略。这意味着，财政改革不仅是全面深化改革的突破口，而且也是实现国家治理现代化的重要保障。

第三，国家治理架构为财政改革提供了预设前提。财政体制是规范中央和地方政府间财政分配关系的制度安排，也是财政改革的重要内容。对于一个大国来说，由财政体制确定的一种合理的职责、权限分工体系，以及协同治理机制，更是国家治理充分发挥作用的应有之举。从国家治理的视角看，国家治理实行两级架构：一级是国家（中央）层面，另一级是地方层面。从善治角度看，国家治理应实现协同治理，与此相应，不同层面的财政体制要与相应级次的治理架构相匹配，这意味着财政改革应在两个层面展开：国家财政改革和地方财政改革。

第四，国家治理要义丰富了财政职能。党的十八届三中全会明确“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这不仅是对财政职能作用的重要论断，也进一步丰富了财政职能内涵。由于国家治理涉及经济、政治、社会、文化以及环境等多维治理，那么财政不仅是促进经济发展的手段，而且也是推进政治、文化与社会和生态建设的重要工具。顺着这个逻辑的自然延伸，财政既要在优化资源配置、维护市场统一方面发挥经济职能作用，也要在促进社会公平方面发挥社会职能作用，把效率与公平有机地融合在一起，使二者有机结合，这无疑是财政职能作用的新认识，为财政改革新思路提供了扎实的理论铺垫。

财政改革的成功与否直接决定着国家治理的成效，但国家治理过程的社会矛盾越来越聚集在财政领域，形成巨大的财政压力。如何舒缓财政压力以及熨平社会矛盾，诚如习近平总书记所言，“改革开放只有进行时没有完成时，改革开放中的矛盾只能用改革开放的办法来解决”。[2]就此而论，深化财政改革，不能停留在“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化改革，应在明辨财政与国家治理关系的基础上，通盘设计财政改革的逻辑思路。简而言之，只有以深化财政改革为突破口，以厘清政府、市场和社会三维关系为重要抓手，国家治理才能实现现代化。

二、财政改革的战略定位：厘清政府、市场和社会三维关系

财政是国家的生命线，关系着政府的公信力、市场的正常运行、社会的稳定及公平正义的实现。财政兴则国家兴，财政弱则国家弱。回溯几千年财政史，每一次财政改革都深深地影响了国家发展的格局。正如温家宝同志所说，“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义”。熊彼特也指出，“一个民族的精神、它的文化水平、它的社会结构、它的政策所部署的行动，所有这些以及更多的东西都被写进它的财政史之中……谁懂得如何倾听它的信使的声音，谁就能在这里比在其他任何地方更加明了地识别世界历史的雷鸣”。[3]财政史尚且如此惊心动魄，财政改革则更为波澜壮阔。

财政是国家治理基础，财政改革需要确立现代国家治理体系建设的整体性思维。在现代市场经济条件下，政府、市场和社会三者各负其责、各司其职，共同维系着经济社会的良性发展和运行。国家治理的核心问题就是合理界定政府、市场、社会相对自主的行为边界，依法规范各个政府的职责和权限，建立相互制约、相互支撑的协同治理框架，提升国家治理的整体绩效。与此相应，财政改革应系统设计，避免碎片化，要立足于国家治理，形成政府、市场和社会三维思维来总揽各个具体的财政问题。[4]财政改革的定位要厘清政府、市场和社会三维关系，推进其他改革，盘活整体改革，构建国家治理枢机。

（一）厘清政府与市场的关系，重在激活创新要素

自亚当？斯密提出“看不见的手”以来，政府与市场的关系就已存在并被长期探讨。一方面政府不能“越俎代庖”，对市场干预过多和干预不当；另一方面，市场也不是万能的，政府不能甩包袱，要把该做的事做好，把该管的事管好。国际经验表明，大多数经济体之所以掉入中等收入陷阱，主要教训之一就在于未能正确处理好政府与市场的关系，要么过分依赖政府忽视市场作用，要么甩开政府一味强调市场搞活。协调理顺两者关系不仅直接影响着财政效率，而且有助于深化财政改革，提升国家治理能力。中国过去30多年的改革开放，主要就是立足经济转型，围绕政府与市场的关系来展开的，其目标指向是效率。实行市场化改革，搞市场经济，实质就是让市场在资源配置中发挥基础性作用，政府只在市场不能发挥作用的公共领域配置资源，并发挥宏观引导、激励与约束作用，维护或确保市场的正常运作，使资源配置达到帕累托最优。而作为经济改革的“排头兵”，财政改革一度是经济改革的中心环节，为中国整个改革的稳步推进“铺路搭桥”，为市场发挥作用开辟道路，扫清体制障碍。

尽管市场经济体制的初步框架已经搭建起来，但并不完善，经济改革依然需要进一步深化。目前，经济发展阶段的重大变化迫切要求中国经济加快转型升级，经济发展中不可持续的矛盾层出不穷，如商品要素价格扭曲、产能过剩、地方债务和金融风险积聚、生态环境恶化以及公共服务缺失等，都要求重新调整政府与市场的关系。对此，党的十八届三中全会提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。这些表述抓住了新的历史条件下，深化财政改革，提升国家治理能力，推动经济发展的牛鼻子。发挥市场在资源配置中决定性作用主要表现在：一是“让”，大幅度减少政府对资源的直接配置，让市场对资源配置起决定性作用；二是“放”，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，由地方管理更方便有效的经济社会事项一律下放地方和基层管理；三是“交”，凡是能由市场形成价格的都交给市场，凡是市场和企业能解决的，交给市场和企业，凡是社会中介组织能承担的职能，交给社会中介组织。

当然，有为政府和有效市场同等重要，尤其是对经济转型国家。市场在资源配置中决定性作用绝不是说市场是万能的、可以把一切交给市场，更不是认为政府对市场可以撒手不管。政府要为市场有效配置资源和经济有序运行创造良好环境，财政改革重在为市场创造一个更好的体制环境，加快促进政府职能转变，发挥财政的激励与约束作用。总体上，中国政府与市场的关系仍未完全理顺，根本症结在于政府责权范围界定不清，解决问题的出路自然也在于政府职能转变。政府和市场不发生关系才是最好的关系。正如李克强总理所说：政府抓经济，不是当“司机”，不是直接开车上路，而是要管好“路灯”和“红绿灯”，当好“警察”。政府要回归本位，保护产权，保护市场。由市场决定其实就是由一个个具体的产权人决定，政府也就要从过去越位，侵犯产权，强行替人决定或妨碍人决定，变为保护产权，保护市场决定权。

（二）厘清政府与社会的关系，重在构建有序社会

过去中国改革的重心在经济方面，社会改革摆在次要位置。这是人民群众反映最强烈的问题，也是倒逼深化改革的头等重要的问题。