蒋洪：阳光财政的五年历程与展望

摘要：只有当越来越多的人意识到政府信息公开是人民当家作主的必备条件，是将权力关进制度的笼子里的基本要求，并且愿意为之做出努力的时候，阳光财政才会真正从理想成为现实。

五年前的5月1日是《政府信息公开条例》正式开始实施的日子，五年来中国的政府信息公开取得了怎样的进展，条例的基本精神“公开为原则，不公开为例外”在多大程度上得到了贯彻落实，需要有一个客观的评估。自条例实施以来，上海财经大学公共政策研究中心以财政信息公开为切入点，连续五年跟踪调查了中国财政信息公开状况，这项研究可以从一个侧面反映中国政府信息公开五年历程的总体趋势。

一、财政透明度的变化趋势

省级政府财政透明度

从2009年至2013年，被调查的中国31个省级预算透明度以百分制来计算，各年平均得分分别为21.71分、21.87分、23.14分、25.33分和31.40分。五年来的平均得分情况逐年上升，最初几年上升势头比较平缓，后两年有加速上升的趋势。但另一方面，中国省级财政透明度的整体水平依然很低。

在被调查的31个省级政府中，财政透明度排名最前的五个省份的平均得分五年来分别为37.33分、30.90分、35.87分、43.75分和59.24分。数据显示，排名最前省份的透明度状况在这五年中并不是稳步上升的，先有一个较大的下降，后来有所上升。一个显著的特点是排名前列的省份变化很大，没有哪个省份具有稳定的优势，一些年度透明度领先的省份在之后的年度中会在第一梯队中消失，取而代之的是上一年度表现很平甚至比较落后的省份。

31个省级政府中，财政透明度排名最后五名的省份的平均得分分别为15.33分、16.86分、16.65分、16.85分和18.57分。大体上来看，处在透明度低端的省份前四年的改进非常有限，基本上徘徊不前，最后一年有所改进，但幅度有限，透明度依然处在极低的水平上。

各省的财政透明度状况有很大差别，但未发现系统性规律，与经济发展水平以及所处的地理位置没有明显的相关性。综合排名前十位的既有沿海省份，又有内陆省份，东、中、西部地区的分布以及经济发展水平的特征不显著。经济发达省份，例如上海、北京、广东、江苏、浙江等地在财政透明度方面的表现并不突出，大致处在中游水平。虽然排名后十位的省份中西部不发达省份居多，但经济发展水平居前的天津也在其中。

以五年平均分为评判标准，综合排名位居第一的是福建省。该省于2009年、2010年都在年度排名中列居首位，2013年名列第二，是省级财政透明度的佼佼者。但另一方面该省的财政透明度状况仍缺乏稳定性。2010年该省虽继上年仍排名第一，但得分却由上一年的62分大幅度下降为50分，2011年和2012年更是跌至21分左右，排名降到第十五和第十八位，只是到了2013年才重新崛起，年度排名回升到第二位。

综合排名第二的是海南省，在2013年的透明度评估中，海南的表现特别突出，获得了77.70的高分，是五年来各省年度得分中的最高纪录。从前后的对比情况来看，海南无疑在财政透明度方面的进步是最为显著的，从2009年排名第28位跃居到2013年的排名第一位。尽管如此，海南省在财政透明度方面也同样表现出一定程度的不稳定性，年度之间仍有较大的起伏。

五年综合排名最后一位的是吉林省。从2009年到2013年的五年中，吉林省有四年都在最后五名的名单之中，一次倒数第一，两次倒数第二。惟一的一次脱离最后五名的记录只是倒数第七。

行政部门透明度

财政透明度还需从部门层面来进行考察。自2010年以来，上海财经大学公共政策研究中心对行政部门预算的透明度进行了连续四年的调查和评估，由于每个政府都有上百个下属部门，全面的调查难度很大，课题组采取了抽样调查的方法，对每个省级政府的交通、环保、卫生、教育、地税、国税、财政、工商、人大、政协和政府等11个政府行政部门的预算透明和信息公开状况进行了调查评估。各年的调查提纲和评分标准相同，年度数据之间具有高度可比性，可以较好地反映出近年来部门预算透明度的变化趋势。

从所有341个被调查部门的各年平均得分来看，根据2010年到2013年行政部门预算的透明度评项设定的评分标准（100分为满分），分别为1.83分、3.03分、4.77分和10.89分。在发展趋势上，透明度逐年提高，而且提高的幅度不断扩大。但另一方面，绝对水平依然极低，尽管四年来有所改进，但得分也仅仅刚过10分。

从所调查的11类部门来看，透明度有较大的差异。排名前三的是交通、环保和卫生部门，四年平均得分分别为8.46分、8.32分和7.47分，与排名最后的三个部门得分形成了较大的反差，垫底的是政协、人大和国税，四年平均得分分别为0.70分、0.73分和1.99分。这11类部门的透明度排名情况在四年期间表现出相对稳定，各年之间排名有变化，但起伏不大。以排名前三的部门为例，四年中的年度排名从未落到第五名之外，始终保持相对领先。尤其值得关注的是排名最后的政协和人大，四年中的每一年度，政协的排名都是倒数第一，人大的排名不是与政协并列倒数第一就是倒数第二，两个以监督为己任的重要部门在透明度自身建设上处在如此落后的状态实在令人感到惊讶和费解。

评价结论

从以上评估数据来看，可以对中国财政透明度五年来的发展状况做如下判断。

第一，近五年来，中国财政透明度状况有了改善，取得了一定的成果。省级财政透明度的平均得分从2009年的21.71分上升到了2013年的31.40分，提高的比例为40%。行政部门透明度的平均得分由2010年的1.83分提高到2013年的10.89分，提高的比例高达495%。

第二，中国目前的财政透明度依然处在一个低水平上。尽管考察的是基本财政信息，采用的是非常宽松的评分标准，省级财政透明度的平均得分目前仅略高于30分，行政部门透明度评分刚超过10分，在以100分为满分的评分体系中，这个成绩仍远低于及格水平，透明度状况亟待改进。

第三，透明度提高的动力尚需加强。尽管从得分的增长比例来看，提高是显著的，但这种显著性是与原先的透明度水平极低有关。在这种情况下，即便是不大的进步也会体现为比例上的大幅提高。财政信息公开的动力不足首先表现为透明度进展缓慢，五年时间不可谓短，但财政透明度仍处在一个非常低的水平上。动力不足还体现在各地政府和各部门争先的意愿不强，领先者并不想保持领先地位或扩大领先优势，相反会主动采取退缩行动。落后者缺乏上进心，甚至对自己的落后状态抱无所谓的态度，年复一年地安于落后。

二、法规制度建设

法规制度建设是政府信息公开发展状况的一个重要标志。在最近五年中人大和政府在这方面采取了一些举措。

《政府信息公开条例》的实施

2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》无疑是推动中国政府信息公开的一个具有里程碑意义的文件。自建国以来到该条例颁布之前，中国只有保密条例和保密法，《政府信息公开条例》的颁布与实施在法律上奠定了基础，为提高财政透明度开拓了道路。

该条例第九条规定了行政机关应当主动公开的信息包括“（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的”。这些条款为政府信息公开开拓了广阔的空间，显示了“公开为原则，不公开为例外”的基本精神。该条例还规定政府应重点公开的内容之一是“财政预算、决算报告”。可以毫不夸张地说，中国这些年来在政府信息公开以及财政信息公开方面取得的点滴进步都与该条例的颁布和实施有直接关系。

但另一方面必须看到，这个条例具有一定的局限性，还不足以保证预算公开能达到社会以及人大能够有效监督和规范政府预算行为的目的。最主要的问题是它只是一个行政法规，受制于层次较高的《保密法》。该条例第十四条规定，“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”。这样，《政府信息公开条例》在多大程度上能够实现其目的就在很大程度上取决于《保密法》。

实践中预算公开还很不尽如人意与该条例本身的缺陷有关。条例规定的政府应重点公开的内容之一是“财政预算、决算报告”，但“报告”通常被理解为各级人代会上政府提交并宣读的那份文件。这样一份“报告”所提供的信息是很笼统、很有限的。一些政府部门以条例规定提供的是“报告”为由，拒绝提供除“报告”以外的其他预算信息，特别是较为具体的预算收支的数据，从而使预算公开变成一种形式。

《保密法》修订

全国人大常委会对《保密法》的修订是过去五年中的一个重大事项，它对中国政府信息公开以及财政透明化进程有关键性的影响。

《保密法》是中国政府信息公开以及预算公开的一个关键性法律，一旦被认定为“国家秘密”，在法律上就可以不公开了，而且泄露了还要追究泄密的法律责任。因此，在法律上如何定义“国家秘密”，如何确定其范围，对信息公开而言是非常关键的。

1989年起实施的《保密法》第八条规定了国家秘密的基本范围：“（1）国家事务的重大决策中的秘密事项；（2）国防建设和武装力量活动中的秘密事项；（3）外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；（4）国民经济和社会发展中的秘密事项；（5）科学技术中的秘密事项；（6）维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；（7）其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。……政党的秘密事项中符合本法第二条规定的，属于国家秘密。”

在财政信息中，有哪些被保密部门认定为“国家秘密”呢？由该部门牵头制定的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》中规定，“全国财政收入，财政支出”，“国家年度预算草案、中央年度预算草案及其收支款项的年度执行情况”，“国家年度决算草案、中央年度决算草案和未公布的国家决算、中央决算收支款项”，“不公布的国家预算、中央预算收支款项以及动用中央预备费的情况”等都属于绝密级事项。“各省、自治区、直辖市及计划单列市和省会城市年度预算、决算草案及未公布的年度预算、决算收支款项”等都属于机密级事项。“历年国家财政、中央财政和各省、自治区、直辖市及计划单列市和省会城市财政明细统计资料”等属于秘密级事项。毫无疑问，这些规定是财政信息公开的最大障碍。

在《保密法》修订过程中，众多学者和人士对《保密法》将国家秘密的范围界定过宽提出了中肯的修改意见，然而，这些意见没有被采纳。2010年4月28日人大常委会通过了新的《保密法》，“国家秘密”范围界定未做任何实质性的修改。到目前为止，国家保密部门对财政预算中国家秘密事项的规定也未做任何调整。这些情况是令人遗憾的，它不仅阻碍了以往的财政信息的公开，而且还会在未来产生很大的负面影响。

《预算法》修订

过去的五年一直在修订《预算法》，2012年7月，《预算法》修订草案向社会公开征求意见，获得了33万条意见反馈，创了经济立法的意见之最。目前《预算法》仍在修订过程中，其中预算公开条款是社会所关注的焦点之一。

修订前的《预算法》对预算信息公开和透明未做任何规定。目前《预算法》修改稿在预算公开方面增加了如下条款：“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定。”

预算公开作为一个原则写入《预算法》这无疑是一个进步。但目前的修改稿也存在一些问题，这些问题会影响《预算法》的法律权威性和可操作性。

首先，“及时”没有明确的法律规定界限。怎样才被法律认为是及时的？人大审批通过预算后在多久时间范围内公布被认为是及时的？预算发生调整需要在怎样的时间限度内向社会公布？决算在预算年度结束之后的多长时间内公开才是及时的？