廖凡：国际货币体制的困境与出路

【摘要】以国际货币基金组织为核心的现行国际货币体制渊源于大国之间的政治妥协，在约束性和执行力方面存在先天不足。世界经济格局的演变导致该体制的代表性受到质疑，全球金融危机进一步揭示出其所面临的困境，主要表现为机构职能误入歧途、政策监督顾此失彼、治理结构力量失衡以及争端解决有心无力。有鉴于此，应当在近期已有改革举措的基础上，在重塑机构职能、加强双边监督、完善治理结构和促进争端解决四个方面寻找出路。

【关键词】国际货币体制；国际货币基金组织；国际经济法

由1944年布雷顿森林会议奠基的、以国际货币基金组织（International Monetary Fund， IMF）为核心的国际货币体制迄今为止已经走过了三分之二个世纪。近些年来，以“金砖四国” 为代表的新兴经济体的崛起使得国际货币金融格局中的力量对比发生显著变化，建立在传统格局基础之上的IMF体制受到前所未有的挑战。不期而至的全球金融危机，更是集中凸显出这一体制所面临的困境：危机肇端于身为最发达经济体并在IMF唯一享有事实否决权国家的美国，并席卷全球主要发达国家，表明该体制存在整体性和根本性的问题。尽管改革IMF在当前已经成为共识，但关于改革的重心、途径和方向却尚无定论，对相关法律规则的阐释和探讨尤为欠缺。为此，本文拟从法律角度剖析IMF亟待改革的若干方面，以此揭示国际货币体制面临的主要困境，并尝试提出改革建议。

一、基本立场与切入角度

追本溯源，IMF体制本质上是美英两国政治妥协的结果。这种妥协导致IMF先天不足，在法定职能的广度、深度和有效性方面存在深刻缺陷。尽管《国际货币基金协定》（以下简称《基金协定》）在20世纪6O年代和7O年代先后经历了两次重大修订，[1]但上述缺陷并未得到实质性弥补。相反，第二次修订形成的“牙买加协定”一方面正式终结了作为布雷顿森林体系基石的平价制度，确认了浮动汇率的合法性，另一方面却又没有规定任何稳定汇率和货币体系的硬性规则或制裁措施，使得IMF的初始功能被进一步削弱， 固有缺陷更为彰显。

2O世纪90年代以来的一系列金融危机（主要包括墨西哥金融危机、俄罗斯金融危机和亚洲金融危机，以及21世纪初的阿根廷金融危机）和IMF在其中不尽人意的表现，促使人们反思既有国际货币体制的局限。事实上，在每次危机之后，国际货币体制的缺陷及其改革都会成为各国政府和学者讨论的主题。总体而言，作为现行国际货币体制的主导者，以美国为首的发达国家较为关注IMF运作的实效性，即其能否有效维护国际货币金融稳定和安全，成功推行符合其利益的原则和政策。因此，它们着重强调IMF危机处理能力的不足，建议从增强危机管理职能、提高危机预防能力、尽量缩短贷款期限、积极引导私人部门介人危机的预防和处理，以及加强同成员国及其他国际组织的合作等方面对IMF进行改革。[2]与之相对，在国际货币体制中长期处于被动接受地位的发展中国家则更为关注这一体制的代表性和公平性，即其是否是一个公正、民主、透明的国际组织，能否一视同仁地代表和体现不同成员国的利益和诉求。从这个角度出发，它们着重强调IMF在指导思想、价值取向、治理结构和决策机制方面的缺陷，呼吁增加发展中国家在IMF中的份额和投票权，改变IMF监督的不对称性，改善IMF内部治理结构，增强IMF 资金实力和贷款灵活性等。[3]

中国政府和学者在这一问题上的关注点同上述发展中国家基本立场较为接近，侧重于IMF 作为一个多边国际组织，在代表性、公平性和民主性方面的不足，主张以治理结构和决策机制为突破口对其加以改革，[4]并在此基础上调整IMF的相关职能，具体建议包括修改份额计算方法和表决制度、调整贷款条件、实现资金来源与行政和决策过程分离、增强决策透明度、进一步明确和强化职能、确立更好的国际标准等。[5]而在全球金融危机加速蔓延后，中国更是颇具创造性地率先提出在IMF特别提款权的基础上建立超主权储备货币的构想，[6]并得到主要发展中国家的支持。

上述观点和建议从不同角度揭示了现行国际货币体制存在的种种缺陷，各有侧重，难言孰是孰非。在笔者看来，对于我国而言，切入这一问题的关键在于把握中国在国际货币体制及IMF 中的特殊地位。一方面，中国是发展中国家一员，在国际货币体制中长期处于发言权不足的非主导地位，因此改善IMF的治理结构和决策机制，使其真正多边化和民主化，是中国的自然诉求；另一方面，中国作为世界第三经济大国和第一出口大国，又具有不同于传统意义上发展中国家的某些特殊性；特别是，中国拥有超过2.4万亿美元的巨量外汇储备，高居世界第一， 这使得中国在相关改革的探讨和论争中具有了不可或缺的重要地位。从这一现实出发，对国际货币体制缺陷及其改革的讨论应当兼顾实效性和公平性，以此为坐标反观现行体制所面临的困境，将构建更为协调和平衡的新体制作为改革目标。有鉴于此，本文将以IMF为核心的现行国际货币体制所面临的困境概括为四个主要方面，并结合近期改革实践或动态，探讨这一体制的未来发展方向。

二、现行国际货币体制的主要困境

（一）机构职能误人歧途

IMF初创之时的主要目标是维持国际收支平衡，防止两次世界大战期间国际贸易和支付体系崩溃的历史重演。基于此，IMF试图确保一个建立在经由多边协商形成的可调整稳定汇率基础之上的有序支付体系，并对国际资本流动加以严格限制；其任务之一是向暂时处于国际收支逆差的国家提供周转资金，以免其实施紧缩性调整或者贸易和汇兑限制。成员国在IMF的提款权被严格限定在经常项目领域，不得用于弥补资本项目缺口，且IMF有权要求成员国实施资本控制，作为获取资金的条件。

主要工业国家之间政策的不一致和国际金融市场资本流动的迅速增长，促成了布雷顿森林体系解体和浮动汇率合法化。尽管在浮动汇率制下成员国仍然负有与外汇安排有关的一般义务 （《基金协定》第4条第1款），但这些义务流于泛泛，缺乏约束力，对于IMF而言意义甚微。在此背景下，IMF的工作重心发生了转移。在2O世纪8O年代的拉美国家债务危机中，IMF联合其他多边机构向发展中国家提供大量贷款并进行广泛的债务重组安排，是这种转移的开始。而随着 20世纪90年代以来金融危机在新兴市场国家反复出现，危机贷款发展成为IMF的主要金融活动。据统计，在2003至2004财政年度内，对阿根廷、巴西和土耳其的危机贷款占到IMF提款和贷款总额的85％ 。[8]换言之，IMF已成为新兴市场危机贷款人和管理人，其主要职能已经从起初的通过多边汇率安排、资本流动控制和经常项目融资促进全球增长和稳定，转变为管理和解决新兴市场中因资本流动和汇率过度失稳而导致的资本项目危机。

如果说上述转变尚可解释为IMF形格势禁之下的合理转型，那么IMF目前在发展领域的频繁介入，则更多地是误人歧途。创建IMF主要是为了确保工业大国对外支付和汇率的稳定，而不是维持发展中国家的国际收支平衡；在早期，欧洲工业国事实上也的确是IMF资金的主要使用国，因为提款权与成员国在IMF持有的份额成比例，而前者所占份额远高于后者。随着欧洲经济的恢复，尤其是欧洲货币体系的建立，欧洲国家对IMF的依赖逐渐减少，后者的活动因而开始更多地转向发展中国家。起初这些活动集中于同IMF传统职能相一致的短期经常项目融资，以后则越来越多地进入发展领域。这方面的标志性事件是1974年IMF推出“中期贷款”，用以解决持续存在的结构性国际收支问题。[9]随即IMF又先后推出“结构调整贷款” 和“扩充结构调整贷款”，以优惠利率向低收入国家提供资金，用于进行经济结构调整。1999年，IMF进一步推出“减贫与增长贷款”，取代扩充结构调整贷款，向低收入国家提供优惠利率融资，从而更加明确地以减少贫困、促进增长等发展事项为己任。

IMF促进货币和金融稳定的职责同减贫和发展固然有所关联，但仅此在逻辑上并不足以支持 IMF涉足后者，因为贸易、劳工、卫生、环境、安全等诸多其他政策领域同样与减贫和发展有所关联。[1O]实际上，减贫和发展领域已有专司其职的多边金融机构，即世界银行和区域开发银行；它们通过向中低收人国家提供优惠贷款、政策建议、技术支持和知识共享来减少贫困，促进发展。在此情况下，IMF在这一领域的介入会产生若干问题。首先，结构性调整涉及农业、工业、贸易、投资、技术、金融、劳工市场和公共部门等政策领域内的广泛行动，需要来自研究和实践的专门知识以及关于制度和政策环境的大量信息，而IMF的现有机构能力并不具备作为多边开发银行特质的此种条件。[11]其次，尽管IMF声称其致力于同世界银行紧密协调以减少职能交叉和重复，但实际情况是它目前在发展领域的大部分工作都完全可以移交给世界银行来进行。这种职能重复不仅招致对机构存在价值的质疑，[12]还会增加受援国在交叉领域协调二者不同措施的压力。最后，也是本文所最为关注的，IMF在发展领域的过多介入会占用和转移其有限的资源，从而影响其通过政策监督和危机管理来促进全球货币、金融和经济稳定的核心职能。正是在这种意义上，诺贝尔经济学奖得主约瑟夫・斯蒂格利茨指出： “在IMF之外已经形成广泛共识， 即 IMF应当将自己限制在其核心领域，即管理危机，而不应再（在危机之外）涉足发展问题或转型经济。”[13]

（二）政策监督厚此薄彼

第二次修订之后的《基金协定》在第4条第3款规定，IMF应当监督国际货币体系以保证其有效运行，并监督成员国遵守其根据该条第1款所承担的一般义务；为此目的，IMF应当严密监督成员国的汇率政策，并制定具体原则，在汇率政策上对所有成员国进行指导 这是一种妥协，既是对IMF失去货币平价守护职能的弥补，也可以视为各国为获得汇率浮动自由所付出的对价。

IMF的监督包括两种形式，即双边监督和多边监督。双边监督是通过持续监测成员国的经济状况并在必要时同成员国进行磋商，[14]对每个成员国的相关政策进行评估并提出建议，重点关注是否存在影响国内和外部稳定的风险，从而需要对经济或金融政策进行调整。多边监督则是对全球和地区经济趋势进行监测和评估，主要手段是定期发布《世界经济展望》、《全球金融稳定报告》和地区经济展望报告。比较而言，更具实质意义的是以国别为基础的双边监督。

然而，IMF的双边监督存在明显的不对称性：对于国际收支逆差国的监督较为有力，而对顺差国的监督则相形见绌。造成这一局面的重要原因是《基金协定》关于监督的规定属于软法性规则，本身并无强制拘束力，监督实效取决于其他约束机制，而后者的运行是不对称的。这些约束机制主要包括IMF贷款的“条件性”和《基金协定》的“短缺货币”条款，下面分别加以讨论。

条件性是IMF贷款的标志性特征，它是指IMF的资金援助不是无条件和自动给予的，成员国在向IMF借款时必须按照IMF的要求对其经济政策进行调整，以解决那些导致其寻求资金援助的问题。条件性的法律渊源是《基金协定》第5条第3款第3项。该项规定，IMF应当审查成员国的贷款申请是否符合《基金协定》条款以及根据这些条款所制订的政策。条件性不仅是成员国偿还贷款的保证，更使得IMF对成员国相关政策的监督、评估和建议以贷款条件的方式得到遵守和落实。考虑到条件性不只表现为事先的贷款申请标准（即所谓“事先条件性”），还包括对贷款条件落实情况的监督（即所谓“事后条件性”），[15]其对于IMF发挥政策影响力的意义就更为明显。问题在于，条件性发挥作用的对象仅限于那些深陷国际收支逆差从而申请IMF贷款项目的成员国，对于项目外成员国则无能为力。如果说IMF初创时的主要贷款对象是英国和欧洲大陆国家，那么随着这些国家经济恢复从而不再符合贷款标准，IMF贷款已经变得主要面向发展中国家，贷款条件也趋于严格。[16]换言之，借助条件性来实施的监督只能约束有赖于IMF资金的国际收支逆差国，主要是贫困国家和发展中国家，而不能约束无求于IMF资金的国际收支顺差国，尤其是主要工业国家。这一点，在2O世纪8O年代的拉美债务危机和9O年代的新兴市场金融危机中已经有所体现，而在美国次贷危机及其所引发的全球金融海啸中更是展现得淋漓尽致。

另一个可能的约束机制是《基金协定》第7条第2、3款，