杨松 张永亮：新自由主义、金融危机与金融监管体制之变革

【摘要】新自由主义理念支配下的华尔街金融创新日新月异，金融市场“高度繁荣”。受此影响，监管领域出现了反监管思潮，其逻辑后果便是市场与政府（监管）出现双重失灵，金融危机爆发并蔓延。美国金融监管权力配置的欠缺导致监管冲突与监管真空，监管成本与监管收益不匹配，监管部门组成人员配置不合理。在全球金融体制风云变幻的今天，汲取美国教训、完善我国金融监管体制应重点关注：信守保护投资者和消费者之市场永恒价值真谛；建立宏观审慎监管体制以应对系统性风险；通过内部控制与外部监管，完善金融机构治理；构建对监管者之“监管”制度；重点监管民间金融和影子银行系统。

【关键词】新自由主义；金融危机；金融监管

一、理想抑或现实：重温美国新自由主义金融监管理念

2010年以来美国经济低迷、失业率上升导致的民众抗议让政府焦头烂额，尽管两党就债务上限问题达成了协议，但美国的信誉还是被评级机构降级了。2011年9月，欧洲债务危机再度临近爆发点，使欧元处于崩溃的边缘，有人甚至预言希腊将可能变成2008年的雷曼，人们有理由相信全球经济已近末日。对美国金融危机及现今新一轮的金融灾难的到来，学者们从不同角度给予阐释，由此形成的观点主要有新

自由主义导致金融危机论、过度消费论、监管失败论、结构失衡论及经济周期论等。这些学说的阐释都有一定的道理，但笔者认为理念的东西更具本质性和内在性，因为理念支配人们的思想，指导并决定人们的行为。通过考证和分析可知，过度消费论、监管失败论、结构失衡论及经济周期论均导源于新自由主义理念，因此新自由主义理念导致金融危机更具本源性和根本性的原因。

20世纪70年代，美国经济陷入了滞胀的困境，政府决定放弃长期奉行的凯恩斯主义，取而代之的是新自由主义的兴起。[1]理论上，新自由主义以哈耶克（1978）的“自由银行制度”学说和爱德华？肖（1973）的“金融深化”理论为代表。哈耶克认为政府滥用管制权伤害了资源配置效率，不仅不能化解金融危机，更是导致货币危机和银行体系无效率的根本原因。金融深化理论认为要实现经济增长，政府应该解除对金融市场与金融体系的管制，特别是解除金融机构在利率水平、业务范围和经营地域等方面的限制。芝加哥自由放任学派也认为，监管市场不仅没有必要，甚至还是有害的，最佳的做法是“自律”和“市场约束”，市场会给公司足够的动力及压力做出及时准确的信息披露；由于市场操纵是个不确定的概念，因此对市场操纵行为进行监管是徒劳无益的。因而，新自由主义者们反对金融体系中的政府管制。

实践中，随着撒切尔夫人上台和里根入主白宫，新自由主义意识形态支配下的“新盎格鲁――撒克逊”模式拉开了序幕。其表现为在所有制领域实行私有化、在金融市场上放松管制、在国际贸易上主张自由化。2001年来美联储扩张性的财政货币政策导致流动性过剩，导致股市泡沫和房地产泡沫的生成。金融机构追求超额利润的过程中行为已变得扭曲：他们向收入水平较低和还款能力较差的借款者发放住房抵押贷款，导致次级贷款规模不断扩大；在此基础上设计出资产证券化和结构化金融产品，将流动性比较差的资产打包出售，以缓解资产负债表的压力。过去20年来资产证券化产品迅猛发展，联合论坛的数据显示，在被调查的40家大型金融机构中，3/4的银行和1/3的证券及保险机构都希望将其贷款或应收账款证券化。[2]然而金融衍生品的膨胀并未与信息披露制度相配合，而是通过在基础证券，甚至是在已经衍生后的金融衍生品的基础上，不断进行新的衍生，导致风险被无限放大，最后房地产行业资金链断裂，引致金融危机。

在新自由主义理念支配下的监管领域，监管者们认为“做大资本市场份额即等同于提升市场竞争力的迷思，使SEC遵从了盛行于20世纪80年代的反监管思潮，解除了诸多意在保护投资者和强化市场诚信的举措，甚至一度抛弃了监管立场”。[3]SEC（美国证交易委员会）的官员多次向华尔街的公司高管们传递着这样的信息，即SEC不会过于严格地履行监管职责。监管部门奉行宽松的监管理念，将工作重心转到了在制度上如何促进金融机构的发展及其利益保护。比如，SEC豁免了对从事证券经纪业务的投资银行公司的最低资本金的要求，取消了旨在防范市场操练的证券短线交易规则；2000年的《商品期货现代化法》完全解除了对诸如CDS在内的混合金融产品的监管和规范，其原因是监管部门认为投资者有能力通过市场获取金融机构的有效交易信息，公共部门应致力于司法公正，不应该干预市场，没必要对金融机构所经营的金融衍生产品进行管制。[4]

澳大利亚总理陆克文指出，新自由主义必须悬崖勒马，本次危机正是过去30年来新自由主义主宰经济政策的最终恶果。[5]斯蒂格利茨认为新自由主义原教旨主义一直是为某些利益服务的政治教条，它从来没有得到经济学理论的支持，也没有得到历史经验的支持。[6]现实证明，格林斯潘所认为的华尔街金融机构有能力自我认知、自我克制、自我修正的观点是一种美好愿景罢了。[7]在新自由义主理念支配下，市场与政府（监管）出现双重失灵，这说明现行美国金融法制及其主导下的世界金融体系存在着系统性缺陷，突出体现在：随着金融市场和金融活动的日益全球化，全球欠缺系统性金融监管法律制度；以美元为中心的国际货币体系不能反映经济格局变化的现实。

二、金融创新对美国金融监管体制带来的挑战

1929~1933年的经济大危机通过的《格拉斯――斯蒂格尔法》确立了美国分业经营、分业监管的制度。1999年《金融服务现代化法案》的出台，标志混业经营模式的确立，但仍保留了原来的监管体制，即“双层多头监管机制”。然而，随着金融集团及“混合型”金融产品创新发展，系统性风险波动的加剧以及投资者利益保护不力，这一监管体制暗藏的局限性渐次暴露出来。

（一）金融监管权力配置的欠缺导致监管冲突、监管套利和监管真空

美国的金融监管，既不是纯粹的“机构性监管”，也不是纯粹的“功能性监管”，而是两者的结合，监管机构形成了纵向和横向交叉的网状监管格局。[8]监管冲突和监管真空时有发生，

美联储和货币监管署在关于紧缩还是开放银行管制的规则上冲突不断，因为银行拥有选择是否加入联邦储备银行的权利，实行上就等于获得了选择监管部门的权利，这样一来美联储和货币监理署间就出现监管冲突。针对存款机构的联邦监管部门多达5家，证券与期货监管被分开，而保险业监管几乎完全处于州的层面。这种监管制度显然缺乏一个全面的设计。不同监管部门基于不同的利益诉求竞相放宽监管标准，以吸引尽可能多的银行机构成为会员，导致监管套利。由于金融创新工具花样不断翻新，监管机构对金融衍生品的机理和运作风险难以及时把握，对金融衍生产品的性质也难以确定。依惯例，美联储对银行产品具有解释权，证监会对证券产品具有解释权，期货交易委员会对期货产品具有解释权。当解释权发生冲突时，对由国会还是专门机构裁决，仍然有分歧。这就导致监管滞后，出现监管真空。

（二）监管成本与监管收益不匹配

监管效率原则是有效金融监管理念的必然要求，它要求金融监管的制度设计和实施必须从成本收益的对比中找到合理性的支撑，应当以尽可能低的成本和负面影响实现金融监管的目标。美国SEC的执法官员作为理性“经济人”，由于行动受到各种利益集团、激励机制的影响，他们非常注重自己的执业前景、声誉与监管地盘等利益。从2000年到2008年，SEC的财政预算投入增长了140%，从3.77亿美元增长到9.06亿美元；其雇员薪酬涨幅居联邦政府各部门之首，雇员人数也增长了20%，即从3235人增加至3868人。[9]另一方面，SEC每年向市场收取的监管费超过了其财政预算。2008年，SEC收到11.5亿美元的监管费。[10]SEC也受困于案件内部的审查程序，根据政府问责办公室的报告，SEC的执法人员必须花费30%-40%的时间用于内部审查程序，这使得他们很难及时展开调查。更有执法人员认为，缜密的审查程序制造了规避风险的文化，客观上促成了一种放弃调查或缩小调查范围的激励。另外，由于众多监管机构缺乏信息的及时有效沟通，监管交流不畅，极大地增加了监管成本。

（三）金融监管部门组成人员配置不合理

一般来说监管机构的执法人员由专家、职业主义者和政治家组成，并且执法人员有可能在不同政府部门之间进行轮换。不同类型的执法人员其监管偏好不同：专家比较追求“真理”；职业主义者期望与被监管机构建立长期关系，以使自己的职业生涯更稳定；而政治家所关心是自己的政治生涯、前景。由于监管执法人员配置问题，监管政策往往是不同利益集团相互博弈的结果，很难达到监管领域的“帕累托最优”。

另外，SEC的执法人员大多有法律专业背景。在过去的30年间，44位被任命为SEC主席（包括副主席）的人员，有38人拥有法学学位。目前的5位SEC委员（包括主席和副主席）都是法律人士。[11]法律人士主导着SEC的直接后果是决策时过于注重繁琐程序，尤其注重设计使SEC免责的制度。更为关键的问题在于，由法律人士所主导的SEC对金融产品的技术细节不甚了解。其后果便是SEC执法人员不理解金融专业市场的警示信号，不清楚金融工具的运作原理，导致监管行为应对迟缓、专业不强和效率低下。

三、金融监管创新视域下美国金融监管改革法案述评

金融危机爆发之后，一轮大规模的国际金融监管改革在全球范围内逐次展开。美国于2010年7月15日通过被称为20世纪30年代大萧条以来最严格的金融改革法案――《多德――弗兰克华尔街金融改革和个人消费者保护法案》（以下简称《法案》），《法案》的理念和制度对全球金融市场产生了深远影响。在全球金融环境同此凉热的今天，以美国金融监管的种种反思为省察，可为我国金融监管和金融机构的风险防范提供经验之借鉴。

（一）美国金融监管改革法案的主要内容简介

1.《法案》对现有的监管机构进行了重组，在新的监管制度下，金融监管机构被整合为四家：美联储、联邦存款保险公司、货币监理署和国家信用社管理局。美联储提出了更高要求，即提高透明度、提高信息披露标准；设立专司监管的副主席；改革地区联储主席选举制度。

2.建立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。其主要职责是找出威胁金融体系稳定的风险来源和监管漏洞，及时向各监管机构提出政策建议，并负责协调联邦和各州监管机构之间的信息沟通和协调。

3.美联储内部设立消费者金融保护局，对零售业务进行严格的监督，目的是使消费者得到及时、完整、准确的信息，避免因掠夺性条款及不公平、欺骗性金融交易而受到损害。

4.加强对金融衍生产品和对冲基金的监管；改革信用评级行业等。

（二）评析

《法案》颁布以来，国内金融界和法学界学者反响热烈，对其进行了全面解读，并结合我国实际提出了很多有启迪意义的观点。研究者们一方面指出了其积极意义，同时也提出了质疑，甚至部分学者对其实效持悲观论色彩。

美国众议院金融服务委员会前主席巴尼？弗兰克认为《法案》将让金融机构发挥其关键职能：积累资金并将其提供给社会中能促进生产力发展的领域，同时把无益于生产性经济活动的不负责任行为降至最低。实际上，那些再也无法从事暴利活动的人，在被勒令终止这些行为时拼命反对这一法案。但立法永远是在防止发生坏消息，而不是制造好消息。该法案迫使银行承担责任，并让这些风险变得透明；遏制不适当的风险，并要求私营部门（而非纳税人）为留存风险提供更多资本拨备的形式提供资金，并偿还债务。[12]

在监管理念上，学者认为《法案》的出台，标志着美国完成了历时两年的金融改革立法，开启了与新自由主义分道扬镳的金融监管路径，标志着美国将大幅收紧监管尺度。[13]

学者们普遍认为法案对本轮危机中饱受诟病的系统性风险的防范、消费者和投资者保护、衍生品市场监管、住宅抵押市场监管、银行监管、对冲基金监管、信用评级公司行为、美联储救市行为透明度、华尔街薪酬体系等方面都进行了范围广泛的调整和改革，填补了诸多监管漏洞，做到了对症下药。[14]但作为金融业和监管者等多方博弈的结果仍有很多遗憾，比如本轮危机“风暴眼”的“两房”改革、“银行税”等内容，均没有被纳入；[15]在政府监管权力扩大的同时，对美联储等监管部门本身的监督和问责制度明显缺失；《法案》对原有监管框架没有根本性的改变，