史啸虎：建设美好乡村必须进行制度改革

按语：该文是广州市社会科学院经济学研究员、安徽大学兼职教授史啸虎先生应邀于2012年10月下旬在安徽省肥西县召开的安徽省城乡劳动力资源研究会、安徽省农业经济研究会、安徽省社会科学院和安徽省政府参事室联合召开的一次题为“建设美好乡村”专题学术会议上的演讲稿。这个演讲稿内容丰富，见解深刻，几乎涉及农村改革的所有方面，充满改革精神，很值得一读。特编发这里，以飨读者。

安徽省委、省政府近日出台《关于全面推进美好乡村建设的决定》的文件。文件规定，全省每个行政村原则上规划建设一个重点中心村，并以每年至少建成1500个中心村的速度推进。中心村建设须尊重自然美、注重个性美、构建整体美，文化建设为中心村建设的一项不可或缺的内容。为此，安徽省政府还印发了《安徽省美好乡村建设规划（2012―2020年）》。 《规划》提出了总体目标。到那一年有多少个村庄达到生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美的美好乡村标准。到2020年，力争全省80%以上的中心村达到美好乡村建设要求；到2030年，全省中心村全面达到美好乡村建设要求。

对此决定和规划我不持异议，而是乐观其成，更举双手赞成。因为政府重视并加大对乡村的投入是对的。这几十年来，我们无论工业化还是城市化都是靠剥夺农村的人力、土地和资金资源来进行的。每年仅土地出让金就有几万亿，但反哺给农村的呢？每年只有几千亿，而且还是近些年的事儿。这就像从农村抽血，却只给农村回输葡萄糖水。

我曾在5年前发表了一个系列文章，题目是《中国农村的未来》，一共五篇，此文第一篇开宗明义就说到了，

“未来中国的农民所居住的农村社区的道路交通、给排水、垃圾处理、文教卫生、体育和医疗等基础设施规划与建设也会像城市社区那样由国家财政或国家投资为主设立的发展基金来承担吗？”

现在我高兴地看到，安徽省的这个推进美好乡村建设的规划就提到了中心村的“主要建设任务是，完善基本乡村公共服务及支农服务功能，配置小学、幼儿园、卫生所、文化站、图书室、乡村金融服务网点、公共服务中心等11项基本公共服务和公交站、垃圾收集点、污水处理设施、公厕等4项基础设施，吸引人口向中心村集聚。”虽然没说，这些投资农村的钱从哪里来，但至少让人看到了希望，也看到了政府愿意回馈农民的心意和愿景。

在五年前的这篇系列文章中，我对中国农村的未来，也就是未来的新农村和美好乡村，提出过6个尖锐的问题。这一个问题是得到答复了。虽然不是在中央或国务院那里得到答复，但安徽省政府却给出了明确的与我的问题几乎几乎一模一样的答复。对此，我当然感到高兴了。但是我还得说一下，在那篇文章中，我对中国农村的未来所提出的问题还不止这一个，还有至少四五项。这些问题是：

1，未来的中国农民作为农业经营者，他们会像工商业经营者拥有自己名下所经营的资产那样拥有自己名下的土地资产和土地上所有附着物的资产吗？

2，还有，未来中国的农民作为乡村居民，他们会像城市居民那样可以自由买卖或出租所居住的具有商品房资格的房屋吗？

3，还有，未来中国的农民所居住的农村社区的道路交通、给排水、垃圾处理、文教卫生、体育和医疗等基础设施规划与建设也会像城市社区那样由国家财政或国家投资为主设立的发展基金来承担吗？

4，还有，现在正在逐步扩大的城乡居民收入差距在将来每一个所谓的五年计划结束时将会被缩减到一个什么样的比例上呢？

5，还有，什么时候我们的政府不再垄断土地的一级市场，即便在真正需要以所谓“公共利益”而不是为了开发商的名义征用农民的土地时能够将土地改变用途后的溢价全部返还给将这块土地出售给国家的农民以维护社会的公平和正义呢？

6，还有，什么时候我们的农业生产效益突出的农户能够通过收购或租赁等市场方式逐步扩大自己的农业经营规模以更多地提高其经营效益呢？

我这里一共提了6个问题。除了安徽省政府很好地回答了第三个问题之外，其他问题迄今还没有一个获得答案。第一个问题是地权还民。即土地所有权何时归还国民的问题。1954年宪法说要保护农民的土地所有权。后来我们搞人民公社背弃诺言和违背宪法将土地所有权划归所谓集体了。1975年的文革宪法却将这一已经违宪二十年的土地制度法律化。现在坚持这个制度其实是没有法律逻辑的。今后我们废除土地集体所有制的法律依据就在这里。30年前人民公社垮掉了，但由于改革不彻底，构成人民公社基础的土地集体所有制却被保留了下来。由此可见，中国“三农”问题几十年得不到改观的根子其实就在这个土地制度上。

第二个问题虽然也与土地制度有关，但只是说农民的住房和宅基地能否商品化的问题。这与土地所有权一样，是农民的一个财产权问题。城市居民住房是商品房，可以买卖和抵押，也可以增值。但农民的为什么就不行？这不是一种权利歧视又是什么？土地、住房和宅基地都是一种资产，你政府单方面强制性地不让农民的土地、山林、池塘、住房和宅基地进入市场，就等于剥夺了农民的资产权利和财产权利。这些都是第一产业的最基本资产啊！中国农民为什么总是很穷？根子就在这里。

我那篇《中国农村的未来》开篇第三个问题终于由安徽省政府带头回答了，而且回答得很好。虽然才刚开始做，而且由于一些基本制度改革跟不上，以后做起来可能困难重重，但我觉得能正视并提出要解决这个问题这一条就很了不起了。问题是今后怎么做才能达到目的？也就是说，我们必须进行哪些制度改革才能建设成功美好乡村呢？对此，我后面再详细说。

第四个问题是关于城乡差距将来，如2016年或2020年或2030年等，是扩大还是缩小，如缩小又将被缩小到怎样的一个程度？安徽省这个规划虽然说到了2020年建设多少个中心村，每个中心村达到什么样的硬件设施，包括厕所和垃圾站等，但却回避了这一个如此重要的问题，就是不说2020年城乡居民收入和基本生活设施的差距将被缩小到何种程度？这个问题很重要啊。你不提缩小城乡差距的指标，如果到时候住在那些中心村的农民与城市居民相比，收入差距不仅没被缩小反而更大了，那你这个建设美好乡村还有何意义呢？当然，这不是安徽省政府的错，因为中央政府迄今的任何一个五年规划，包括最近的这个十二五规划，都有意或无意回避了这个问题。但是安徽省为何不能带个好头，主动为中央政府分忧呢？

比如，去年安徽城镇居民人均可支配收入1.87万元，农民人均纯收入0.62万元，城乡居民收入比为3.0∶1。相比之下，2011年全国城乡居民收入比为3.23∶1。安徽省差距看来还小些。但这没有将教育、医疗卫生、文化娱乐以及社会福利等方面包括进去，如算进去，城乡差距至少是6：1！

我们就不说这个，只提一个问题：建设美好乡村到2020年安徽省的城乡差距能否降低到1984年的1.8：1比例上去呢？也就是说，如果届时安徽省城镇居民人均可支配收入翻上大致一番，达到3.6万元，生活在安徽美好乡村的农村人均能否达到2万元呢？（按照目前购买力计算）这就是说，安徽省农民收入到2020年要增加两倍。另外，政府财政对农村教育、医疗卫生以及社会保障等投入如何保持比对城镇居民更高的比例以缩小城乡差距？安徽省政府敢不敢在这个规划中这么承诺呢？换句话说，如果回避这一最实际问题，那还能保证以后的所谓美好乡村是真的美好吗？如果连这一点都保证不了，那显然是不行的。

我的第五个问题是，政府不再垄断土地一级市场，或者说，到时候即便不搞地权归民，还暂时是土地集体所有制，那么我想问：届时集体土地能否进入市场交易呢？即便是集体土地入市，这也意味着现有的征地制度要改革，政府要退出土地市场。关于这个观点，贵会的陆子修会长曾写过一篇文章，今年6月底《中国经济时报》全文刊登过。全国很多主流非主流媒体都转载过。这篇大作在学界产生了很大影响，我也看过。在这篇文章中陆老先生就提出过“政府退出土地市场”这个观点。对此，我非常赞成。我的观点是，只有实行土地民有化，中国才能成为一个完全市场经济国家。因为倘连价值几百万亿人民币的土地不能成为全体国民的资产或财产，你搞什么市场经济啊！最多是一个半市场半官方经济。但如果现在暂时还不能一下子实行土地民有化，那么你就得尽快允许集体土地进入市场。否则，现在这个社会就无法和谐，官民之间愈益严重的矛盾和冲突也就无法消除。据我以前的统计，中国至少有65%或以上的官场贪腐和每年数以十万计的群体性抗争事件都是与现有土地制度有关。因此，改革现有土地制度，包括征地制度，势在必行。显然，集体土地入市也是不远将来的事情了。我们搞建设美好乡村规划，就应该将这个改革前景预先考虑进去，否则，届时如果征地制度发生变化，比如说，政府退出了征地市场，那么安徽省的这个由政府出面推进的建设中心村的规划也就顿时没有生命力了。为何？缺乏远见嘛。

关于这个问题，我的意见是，在集体土地入市问题上，安徽省政府应该向中央争取专门的制度改革试错权。当年汪洋搞的重庆统筹城乡改革，就曾申请过土地使用权可以转让和交易的改革试错权。在这方面，我曾一再写过文章鼓吹过。因为我对那次改革的法律风险以及如何避免做过多次分析。后面会说到。

我那篇文章开头提出的最后一个问题是，生产效益好的农户如何能够通过耕地市场租赁和购买的方式扩大自己的种植面积，扩大农业经营规模。

由此可见，建设多少个中心村，完善基本乡村公共服务及支农服务功能，配置小学、幼儿园、卫生所、文化站、图书室、乡村金融服务网点、公共服务中心等11项基本公共服务和公交站、垃圾收集点、污水处理设施、公厕等4项基础设施等，说到底，都不过是建设美好乡村的一个组成部分而已，并非全部。切切注意，基础设施建设只是一部分，甚至是一小部分，并非全部。更重要的是制度改革和制度建设。如果我们只把注意力和重点放到这些硬件设施的建设上而忽略或故意回避以上所提的那些带有根本性制度改革的问题，那么，根据经验，我确实怀疑安徽省政府的这个建设美好乡村的决定和规划是否能够实现？

我这么说不是空口无凭的，而是有历史依据的。安徽省政府的建设美好乡村决定和规划显然是根据中央建设新农村决议精神提出的。建设美好乡村其实就是安徽省建设新农村的一种新提法。2005年中央十六届五中全会提出。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。安徽省的建设美好乡村决定和规划只是把这十六个字的新农村描述给具体化了。但这都是一种美好的愿景，并不表示你提出来就能做到。因为自7年前中央提出建设新农村以来，中国农村与城市以及农村居民与城市居民之间的差距不仅没有缩小反而无情地扩大了。（2004年城乡差距的官方数据是：3.12：1，而2011年这个数据则为3.23：1）这是什么原因呢？

不仅如此，上世纪50年代中共中央就曾用过建设新农村这一提法。改革开放以来，至少在1984年中央1号文件、1987年中央5号文件和1991年中央21号文件即十三届八中全会《决定》中出现过这一提法。但遗憾的是，历史已经证明，虽然我们许多次地提出了要建设社会主义新农村。但由于我们始终不敢或不愿大胆改革那些带有根本性的“三农”制度，我们上述这么多次宣称要建设新农村的努力均先后归于失败或不了了之了。与自己良好愿望相反的是，在这几十年时间里，城乡差距和贫富差距却一再扩大。现在都已经到了无法容忍的地步了。基尼系数6年前为0.47时就不敢公布了。现在，从各地农村群体性抗争事件的数量剧增看，再不重视那些基本的涉农制度的改革，赶快放权让利于农于民，别说建设新农村或美好乡村了，能维持社会稳定不乱就不错了。结果堪虞啊！

话说回来，在这种情况下，安徽省如何才能较好地建设美好乡村呢？这里牵涉到很多涉农制度改革。作为一级地方政府，安徽省政府对一些根本性制度改革没有决定权，这是难处所在。但总归有发言权和建议权吧？也就是说，安徽省政府应在有限的但却是可能的范围内，向中央政府切实地不断地反映建设美好乡村中存在问题的症结所在，以争取更多政策和资金支持。

07年，那时汪洋到重庆去搞统筹城乡改革，不知怎么办才好？于是就广开言路，在媒体上公开征集对重庆城乡统筹改革的建议。（其实，他还是应该多听听农民阶层的意见。