杨建华：好的制度从哪里来

人们一般认为,一种好的制度应该能有效促进经济发展和国家竞争力提升,有效保障公民权利、促进普遍社会福利,有效制约公共权力、提升公民德性和以法治国。但这些好的制度,这些能够推进社会发展、国家强盛的制度,究竟来自哪里呢?我以为,好的制度来自内生,合乎人性,符合正义。

好的制度必须是内生的,不存在一种“放之四海而皆准”的最优制度

社会发展一个重要机制就是内生性发展。内生性是社会发展的一项基本法则。内生性法则强调发展必须是内生性的,内生性原则还强调作为发展的重要元素制度也必须是内生的。

二战后一些发展中国家特别是亚洲新兴工业化国家的现代化进程显示,这些国家市场经济制度规则的形成及其制度安排,更具有自己国家和民族的特点,即“内生性”。中国在现代化进程中,经济社会制度主要不是依靠从外部引进的政策和规则,而是根据自己国家的国情和改革进程中形成的政策、规则、路径和方式,逐步实现国家的新制度安排。对于中国这样一个发展中的大国,市场经济制度安排的路径和特点,很难与任何西方发达国家市场经济的制度类同,这就使得中国市场经济制度的形成、发展和制度特征,具有更多的“内生性”特点。制度内生性不仅体现出现代化发展的基本特点,也是现代化发展的创新之所在。制度是内生的,最优制度内生决定于经济社会中的很多因素,由于各个国家民族诸多因素的不同,因此并没有一个“放之四海而皆准”的最优制度。

经济学家杨小凯认为,后发国家在技术模仿方面有“后发优势”,但在制度模仿方面则有“后发劣势”。对于社会发展来说,制度不仅仅是重要的,而且,制度还须是内生的。对于后发国家来说,一个关键的命题是如何建立有利于社会发展的制度。制度决定于社会发展的客观环境,而制度又作用于社会环境。任何制度只有建立在全民普遍认同的理性文化的基础上才能焕发生命力。

如中国基层社会治理,从实行村民自治制度以来,很多地方实施了村民自治制度达标建设、干部驻村包点、省市机关对口帮扶、省市党政机关下派驻村指导员、大学生下基层任村官等活动,制定了很多制度,有的是上面每派来一批人,就留下一系列规章制度,实际上很多制度都停留在纸上,一些村庄的治理并无明显的改善。为什么制度多了治理绩效并无改善?这里一个很大原因就是这些制度是外来的,是外在的,它不是村庄的现实需要,也不是建立在村庄文化生态基础上。这样就使得这些制度创新成为无本之木、无水之源,流于形式。村规民约,实际上是一种社会契约。村规民约的形成不是“法定”的而是“群定”的,从本质上说它是“群规”,是一种为村庄整体或合作群体内部承认的村庄自定的正式规则,是一种合作性契约安排。村规民约的社会整合力是全体村民对自身部分权利和自由的让渡而形成的公共权力。其力量的源泉来源于村民的整体利益,是一种内生的公共权力。因此,村规民约应当成为村落契约型整合机制构建中的重要组成部分,其社会整合作用的发挥具有无可替代的优越性。

好的制度必须合乎人性,而不是力图改变人的本性

人性是人类在先天基因基础上,在后天社会生活中所形成的共有本性,是在一定社会制度和一定历史条件下形成的人的本性。任何制度的制定和运行都不可避免地和人发生关联,任何制度都必须建立在具体的、历史的人性基础之上。制度的成功与失败都有着深刻的人性基础。

首先,人性是自然之性与社会之性的结合,有善有恶。人性最基本层次的就是生物性。人性有自利的一面,是因为人在本性上是自我保存的动物。人的自然性表明人的存在首先必须拥有生命,而拥有生命,人就必须满足自己的生存需要。也就是说,在有限的社会资源面前,人总会从保存自我、维持生存的角度来判断、抉择和行动。人性有其两面性,人性中有恶的一面,但也有善的一面。那种认为人人都是完美的、都是天使,高估人性之善和把每个人都看成魔鬼、低估人性之优美的看法都违背常识、失之偏颇。人只有通过自我修身、自我提升,再加上制度的约束,让自己身上光明、美好的一面更多的在现实生活中表现出来,对自己身上阴暗、丑恶的一面则更多的予以抑制,使它们较少的表现出来。

其次,人性是制度设计的前提。人类追求幸福是一种自然欲望的发泄,欲望本身不是恶,是一种正常的人皆有之的性情。但无节制的扩张欲望的行为才是恶。追求幸福是每个人的天赋人权,任何人任何机构都没有权力剥夺。但决不侵犯别人同样可以追求自己幸福的权利。人什么时候是天使,什么时候是野兽,这在很大程度上取决于人们生活于其中的社会制度。人类的发展史证明,社会制度虽然不能改变人性,但其可以影响,抑制或左右人性中善恶的释放。英国历史学家查理・巴特森写过一本《犯人船》的书,该书说18世纪为了开发蛮荒的澳洲,英国政府决定将已经被判刑的囚犯运往澳大利亚,既解决英国监狱人满为患的问题,又给澳洲提供了丰富的劳动力。船运犯人的费用由政府支出,运输工作承包给私人船主。起初,政府按照上船时运送的囚犯人数来给船主付费。但结果囚犯死亡率奇高。书中记载,1790年到1792年间,私人船主送运犯人到澳洲的26艘船共4082名犯人,死亡为498人,平均死亡率为12%。英国政府认识到,问题的原因在于私人船主为了牟取暴利,便不顾犯人的死活,采取超载、克扣犯人食物,甚至把犯人活活扔进大海。英国政府对原有的制度做了一个简单修改,即改变了运费的付款方式,由上船出发时按犯人人数支付改为下船到达时按实际到达澳洲的犯人人数支付。这样一来,船主们为了赢利,犯人死亡率陡然下降。在这一过程中,并没有改变私人船主的贪婪、利己、趋利,而罪犯死亡率却得以大幅下降。这正得益于制度的设置与人性的吻合。这充分说明,无论一件事情,一个组织,还是一个国家,靠人性的自省自觉,靠说服教育,靠他人的监督都解决不了问题时,那只有靠完善的制度,才会让人抛却利己的私心来遵从规则,做于己于人于国都有利的事情。因此,人类社会的一切制度设计都应该实事求是,符合人性,只有与人性相匹配的制度才是有效的。

再次,符合人性的制度推行起来比较顺利,违反人性的制度实施起来困难重重。制度有好坏优劣之分,有可操作的,有难以操作的；有管用的,有不管用的。世界著名建筑大师格罗培斯设计迪斯尼乐园,经过3年的施工,马上就要对外开放了,然而各景点之间的道路该怎样联络还没有具体的方案。格罗培斯让人撒上草种提前开放。小草长出来了,整个乐园的空地都被绿草覆盖,草地被踩出许多小道,这些踩出的小道有窄有宽,优雅自然。格罗培斯就按这些踩出的痕迹铺设了人行道。这一路径设计被评为世界最佳设计。当人们问他,为什么会采取这种方式设计迪斯尼乐园的道路时,格罗培斯说艺术是人性化的最高体现。最人性的,就是最好的。这一路径正好反映的就是人性,在那些路旁边也一定有专门为行人修好的水泥路,那就是制度。中国改革开放后实施的联产承包责任制就比较符合人性,它在技术没有任何改进的情况下,大大释放了广大农民的积极性,解放了生产力。符合人性的制度是一个良好的制度,也只有符合人性的制度,才能使制度真正得以实施。

最后,符合人性的制度才能促进社会发展。制度是一种约束和激励人们行为的规则,它包括政治法律、规章、社会习惯及道德等。好的制度不在于彻底改变人性,而在于利用人性来为社会取得比较良好的运作模式。一个好的制度,应该是能够激发人性中的善,抑制人性中的恶。制度并不是要改变人利己的本性,而是要利用人的利己心去引导他做有利于社会的事。制度的设计要顺从人的本性,而不是力图改变这种本性。每个人有他自己的利益偏好,而这种偏好正是此人之为此人的规定,要建立一个美好的社会,只能靠一套把利己变为有利于社会的制度。正如权力具有双重效应,既可行善又能施恶,因此,任何人,任何权力都要接受约束。权力也不能高度集中,必须受到有力制约,必须受到有效监控,以防权力产生异化,造成负面效应,带来恶劣影响。

好的制度必须符合正义,制度的优越性要以实现正义程度为标准进行衡量

在一个资源总是无法满足人们欲望而各人又有不同利益需求的社会,要能大致和谐地生活在一起,就必须建立起公平正义的制度。这套制度,将界定公民的权利和义务,决定社会财富的合理分配,并公正地解决人与人的纷争。

美国学者罗尔斯曾提出“平等自由原则”和“差别原则”这两大正义原则。“1.每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。2.社会和经济的不平等应这样安排,使它们:(1)在与正义的储存原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益；并且,(2)依系于在机会公平平等的条件下,职务和地位向所有人开放。”

在罗尔斯看来,任何人都拥有同等平等自由的权利,无论每个人在社会生活中处于何种地位,都依据作为目的的人这一理念,具有同样不可侵犯性,甚至以社会整体利益之名也必须予以拒绝。正义的第二原则关注的对象主要是最少受惠者群体,即社会的弱势群体。社会和经济的不平等安排是客观事实,但一个基本的前提是让最少受惠者获得最大利益。在不平等的条件下,任何人的利益都可以得到相应提高,但最少受惠者必须获得最大利益。换言之,社会应该对社会的弱势群体进行倾斜。这是社会最基本层面的道德,是现代性的一种最基本的独特价值,而非仅仅是古老平均主义的流绪。

正义性是有效率制度的基础,中国正处在现代化发展的快速转型之中,我们社会中还有对获益最少的群体权利保障的缺失和侵害的现象。一些制度体系还把人们人为地区隔为不同的等级,并对不同等级的成员赋予不同等的基本义务和权利。如长期延续的户籍制度,对城市和农村两种户籍的居民在诸多经济权利、社会权利、甚至政治权利和生命侵害赔偿等方面给予区别对待。因此,通过什么样的途径来构建正义的制度,通过什么途径确保每个公民权利得到保障。这是转型中国制度正义建设的重要内容。

在中国当代现代化社会发展中,需要强调发展是硬道理,公平正义也是硬道理。现代社会的公平正义包括权利公平、机会公平、规则公平和分配公平。社会应该为个体提供一种平等竞争的公平环境,提供必要的选择权利和发展前景,这样才能激发社会的活力,提高社会的文明程度和发展质量。社会一定要有公平的劳动分配制度,按着人的贡献和人生存的权利获取成果。有奖励、激励、推崇、尊敬为他人和社会作贡献人的社会机制,使全社会的人都能以为他人和社会作贡献为价值追求的目标。正义是制度追求的至高点,作为一种社会制度,必须以尽可能正义为前提和目标。哪种制度在正义方面实现得更好,哪种制度就更优越。

作者：浙江省社会科学院公共政策研究所所长 杨建华

来源：大众日报