陈剑：建立中国政治改革试验区

35年前的今天，1980年8月26日，五届全国人大常委会第十五次会议，批准国务院提出的在广东省深圳、珠海、汕头和福建省的厦门设置经济特区，并通过《广东省经济特区条例》。这时的经济特区，就是中国经济体制改革的试验田。至此，中国经济特区正式诞生。

35年过去了，实践证明，这是一个十分正确决定。设立经济特区的习仲勋、杨尚昆、谷牧等老一辈改革先驱功不可没。经过35年的发展，包括深圳在内的四个试验田取得了巨大成功。设立特区，已经成为中国改革开放37年一个重要的历史节点。

在纪念四个经济特区成立35年的今天，未来的路怎样走，引发人们思考。笔者以为，未来中国发展，应当充分总结创建经济特区的经验，在一些地区，设立政治改革试验区。取得经验后，再在全国大面积推广。

一. 为什么要设立政治特区试验区

改革开放37年发展，中国经济改革取得了巨大成效，这是中国经济持续发展的重要保障和内在动力。与此同时，政治改革也取得了一些进展，民主政治有了一定程度发展，包括公民权利有了较大程度实现，对公权力的监督力度也有所增强。但无庸讳言，政治改革的滞后也是很显然的。随着人们温饱问题的解决，对民主、自由、法治和公民权利有着更强烈的迫求。因而，进一步推进中国政治改革，推进中国民主政治发展，进一步促进人权和公民权利的实现，推进民主法治，是未来中国，也是全方位改革迫切需要回答的问题。

设立中国政治改革试验区，其目的就是减少风险，减少争议，将社会风险降低到最低限度，避免因此产生的震荡。将一些政治改革的内容在一些地区进行试点，取得了较为成熟的经验后就可以在一定面积或全国推广，可以形成较为普遍共识，避免因认识分歧而影响改革的推进。

设立政治改革试验区，基本原则应当是十分明确的。就是在党的领导下，坚持党的领导并改善党的领导。千万不要把政治改革污名化，也不要把政治改革看作是难以触摸的工作，关键是思路是否明确，是否遵循人类政治文明发展规律并结合中国实际，决心是否坚定，等等。

二.地区选择

选择政治改革试验区，一般说来是经济发展进入较高发展阶段的地区。人民生活水平达到较高水准，人民对公民权利、民主、法治、自由的追求超过以往。

一是深圳等四个经济特区。这些特区，他们作为中国经济改革的试验区，对中国市场经济体制的建立、健全和完善功不可没。在经济改革取得巨大成效的情况下，在这些地区适时进行政治改革试验，应当说有着很好的基础，人们有理由充满期待。以深圳为例，深圳经济特区成立以来，也进行了诸多政治改革的探索，并提出许多富有创新性的政治改革设想。如1983-1986年间蛇口工业区的民主选举、1993年龙岗区“两票制”选举村党支部、1999年“三轮两票制”选举大鹏镇长等等。与此同时，深圳还提出了许多更为大胆的政治改革方案，如“总督制”、“三委制”、“行政三分制”以及“08政改方案”。尽管这些构想最终未能付诸实践，但却成为未来特区政治发展的重要遗产，并有助于进一步认识我国改革开放的政治效应。深圳为此所付出的努力是值得称道的。在这样一些地区进行政治改革有着较为成熟基础和土壤。

二是中国沿海开放地区，经济发展程度较高，例如广东、江苏、浙江、山东、上海等可以设立一些县市区作为改革的试验区。

三是一些以改革著名的城市，由于有着很好的改革基础，也可以作为政治改革试验区。笔者曾经工作过的浙江省温岭市、安徽省铜陵市，都是以改革著名的城市。温岭市以参与式民主、民主恳谈闻名全国;铜陵市作为地级市，撤销街道建制、公车改革和社区直选有声有色。在这样一些以改革闻名的城市进行改革试验，由于有着深厚的民意基础和坚实土壤，有利于推进改革深入。

作为政治改革的试验区，自然是多方面的政治改革试验，试验几年后进行总结，成熟后向全国推广。这样的试验区，第一批数量可以少一些，成熟后再扩大试验区范围。

政治改革试验，除了设立多方面的政治改革试验区之外，也可以在一些地区进行某一方面的政治改革试验和试点。例如，2014年6月16日 ，中央就完善司法人员分类管理等4项改革，在上海、广东等6省市先行试点。其内容包括，在省一级设立法官、检察官遴选委员会，对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度，法官、检察官须对所办案件终身负责等。这样仅限于某一领域的改革试点，可以在诸多地区展开，以推进全方位政治改革的推进。

三. 改革内容

设立政治改革试验区，改革内容应当是多方面的。笔者以为，当前迫切的有以下一些内容：

一是民间社会组织建设。大力发展民间社会组织，其意义在于可以承接大量政府工作，可以为公民的利益表达和利益诉求提供良好的制度环境。李克强总理在上任之初提出“两个凡是”，其中一个凡是，凡是社会能够做到的交给社会，问题是，如果没有民间社会组织的充分发展，“社会”没有得到很好培育，政府又如何将大量职能交给社会。2014年是我国群体性事件频发的一年。在诸多群体性事件中，由劳工权益保障缺失或不规范几乎占了群体性事件30%以上。例如，建筑业农民工签订劳动合同难的问题，以及由此产生的长期存在的欠薪、讨薪难、没有社保、缺乏劳动安全保障、罹患职业病和遭遇工伤后得不到合理赔偿等一系列严重问题。应当帮助一些行业，包括建筑行业、出租车行业以及劳工集中的企业建立起能够反映农民工自己权益组织，例如工会。工会组织成立的一个基本使命是维护劳资双方基本权益。但在现实生活中，工会的这一基本使命没有得到很好发挥。由政府性质的工会组织建立的工会，能否为维护劳工基本权益尽力，在现实生活中是有疑问的。劳工自发成立工会，能否得到工会组织的认可，同样有更大疑问。设立改革试验区，从改革角度考虑，各级工会应当发挥群众力量监督违法用工行为，维护职工合法权益。因而自发成立的工会，如果经过评判，符合工会组织成立的基本要素，政府性质的工会应当给予认可。现代社会治理要求在坚持党政主导的前提下，更加注重培育、支持和引导多元主体参与社会治理。把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担，例如维权，建立健全社会组织发挥作用的机制和制度化渠道，应当是改革的思路和方向。而建立行业工会，或是在劳工集中的企业建立由官方认可的民间工会，应当是今后改革的思路和方向。

二是打造法治中国建设“试验田”。党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。而要落实党的18届4中全会的精神，需要进行试点。2004年6月，中央在上海、广东等6省市就完善司法人员分类管理等4项改革进行试点，就是一个值得赞许的举措。在全国率先启动法官职业化改革，法官独立出公务员队伍，不再按照行政级别管理;法官待遇与法官级别挂钩，与行政级别脱钩，不同等级之间的法官没有行政隶属关系。此举有助于进一步明确法官定位，增强法官职业保障，为打造法治中国提供坚实基础。

此外，打造法治政府，重要的是厘清政府的权力边界。可以探索“人大主导、多方参与”的立法新机制，提升立法质量，使法律对政府的授权更加清晰、明确，为建设法治政府奠定坚实的制度基础。政府应当编制自己的“权责清单”，等等。

三是推进公民有序的政治参与。可以在扩大直选范围和让公民自由参选人大代表这两方面做出探索。目前各级人大代表的产生，普遍是官方提名。从选举概率分析，只要官方提名的候选人没有很高的知名度，或有很高的知名度但社会形象正面，其当选的概率必然是大概率。换句话说，发生落选的概率只能是小概率事件，或称几乎不可能事件。正因为此，谁掌控了提名权，也就意味着掌控了选举。可否让出一些比例，例如10%，让选民自由参选。探索人大代表直接竞选，天不会塌下来，但却会极大增强人大代表的民意基础，极大调动中国公民有序参与民主政治的积极性。

在推进社会民主方面，应当推进差额选举。例如，由同级人大差额选举出市长、县长。

在乡镇和市县区范围推进直选。应当明确候选人的基本条件，让选民和团体机构推荐候选人，候选人可以发表竞选演说。若如此，则会极大调动选民的积极性，给整个中国带来一片新气象。

推进直选，关键是改革官员目前的上级任命制为民众选举制，让目前官员喜欢“向上看”改为必须“往下看”，这才真正体现出新时期的群众路线，变过去上级一只眼监督为群众千万只眼监督。那么，由人民代表大会来选举市长、县长和区长就更容易达到这一目标。

四是推进党内民主。应当对党代会的常任制的试点进行总结。这些试点地区已经有20多年的成熟经验，将这些成熟的经验先在试验区推广。

党代会非常任制是目前各级党代会的主要运行模式。然而，党代会非常任制却在实际运作中突显出诸多问题和弊端。例如，党代会在会议期间的功能弱化、在闭会期间的功能缺失，党代表行使职权缺乏确定性、连续性和真实性，等等。探索和试行党代会常任制，则可弥补和克服非常任制条件下存在的诸多问题。发展党内民主则是党代会常任制的首要价值目标，党代会常任制赋予党代表常任资格，有利于激发党代表参与党内事务的积极性、主动性和创造性，充分发挥党代表在代表大会闭会期间的职能和作用，增强党的生机活力。更为根本的是，它拓宽了党员参与党内事务的途径，为保障党员民主权利、维护党员主体地位提供了制度保障。党代会常任制的最大优势，就是保证代表大会可以充分有效地成为党的最高决策机关和最高监督机关。

此外，如何逐步扩大基层党组织领导班子直选范围，完善党委差额选举制度，并适当扩大差额数量，也可以作为改革试验区的重要内容。

五是加强人大对“一府两院”的监督。真正把各级人大作为当地最高权力机构，充分发挥各级人大对“一府两院”的监督作用。特别是加强对政府财政预、决算的监督，更应当是各级人大的基本职责。

政治改革涉及内容很多。例如，对多党合作和政治协商制度进行改革，对基层群众自治进行改革，党政分开等等，这里不一一赘述。

(作者为中国经济体制改革研究会副会长，研究员。)