李永忠：能下是干部制度改革突破口

【财新网】(记者 周淇隽)6月26日，中共中央政治局召开会议，审议通过《关于推进领导干部能上能下的若干规定(试行)》(以下简称《规定》)。这被称为是十八大以来中共关于干部人事制度改革最重要的文件。

该次政治局会议强调，对政治上不守规矩、廉洁上不干净、工作上不作为不担当或能力不够、作风上不实在的领导干部，要坚决进行组织调整。这一表述引发了舆论的广泛关注和讨论――如何鉴别?如何调整?从哪里先开刀?

1994年召开的中共十四届四中全会就提出，对不胜任现职的干部要果断调整，使干部能上能下形成制度。如今21年过去了，“能上不能下”的问题依然没有解决。在中共中央组织部主管的唯一公开发行的刊物《党建研究》中，不少文章都在讨论“能下”的难点问题：调整不适宜担任现职干部，最根本的是要回答和解决好“什么是不适宜”、“依据什么进行调整”、“怎么进行调整”、“调整后怎么安排”，这是健全调整不适宜担任现职干部制度的难点和重点。

中国纪检监察学院原副院长李永忠近期接受财新记者的专访，系统阐述了他对当下的中共干部人事制度改革的看法。他主张“以试点实施战略突破，以能下实施战役突破，以不作为实施战术突破”。他认为要实现这“三大突破”，“既不能畏首畏尾害怕改革，也不能思维定势闭门造车，还不能拘泥于所谓的打分体系评价标准”。他认为，“试点成功后，把党员、群众不满意，不认可干部的各项指标抽出来，就是能下的标准。”

“能下”才能防止高压反腐后政府空转失速

财新：干部人事制度中的“下”包括很多情况，例如退休、任期到了、因为过失免职或降职。此次的《规定》主要针对哪些情况?

李永忠：这里的“下”应该包括所有情况，退休的“下”，到龄的“下”，有问题的“下”，能力不足的“下”，以及其他正常的“下”，而不能仅仅指有问题的“下”。这么多年对公职人员的“下”，就是指出了问题、违纪违法、需要组织处理的“下”。由于这种“下”的比例很小，因此必然出现能上难下。我们现行的干部人事体制，是广大干部“生”有人管，“死”有人管，也就是提拔有人管，处分判刑有人管，但是从“生”到“死”，漫长的整个中间却没人管。要管好干部，不能只管两头的生与死，而不管或放任更长的中间。因此必须打破“能下”的思维定势，拓展“能下”的时空范围，淡化“能下”的旧有心态。能上能下既是管好中间的有效举措，也是干部正常流动的必须做法，应该成为一个常态，而不是一种非常态。遗憾的是，我们执政60多年，官员还不能正常地“下”。流水不腐，几千万公职人员的“水”，在几十年的时间里都不“流”了，再加上其它因素，腐败当然就“越演越烈”了。

财新：在这个时间点审议通过关于领导干部“能上能下”的《规定》，是出于怎样的考量?

李永忠：干部“不能下”已经到了积重难返的关口。我对此也有二十年研究。2002年，中央党校的《中国党政干部论坛》杂志刊发了我的“从能下方向实施战役突破”一文。我认为解决能上难下的困境，必须实施三大突破：以试点，实施战略突破;以能下，实施战役突破;以不作为，实施战术突破。

6月5号，习近平在中央全面深化改革领导小组第十三次会议上终于谈到了试点，他说试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法;试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。这说明中央最高层认识到了试点的重要性。所以要以试点实施战略突破。

现在强高压的反腐败取得了明显成效。但是，任何力都有作用力和反作用力，作用力有多大，反作用力一定也有多大，这样才符合力学原理。强高压反腐的反作用力体现在什么地方呢?就是我们现在干部队伍中相当多的不作为、缓作为。反腐高压下，乱作为明显被控制住了，但是不作为、缓作为作为反作用力，却在相当大的范围、相当多的人中出现了。所以，当务之急，要针对不作为，实施战术突破。

我们现在最怕的就是失速，当相当多的官员不作为，这是一种可怕的失速现象。钱也不去要了，项目也不去争取了，门好进，脸好看了，但该办的事却不办了。必须认真分析当前“不作为”现象的深层次原因，既通过深化改革对症施治，又切实用好“能下”之法，那么“不作为”、“缓作为”就能得到较好的解决。如此，党和政府就不会空转，失速就不会发生。所以要以“能下”实施战役突破。不能因为“不作为”就降低反腐要求，那样腐败会反弹，一反弹，老百姓更没有信心了。反腐压力必须保持。

财新：具体如何操作呢?

李永忠：我建议从“不作为”入手。从全国选28个县，4个市，才占1%，再选1个省，作为全面深化改革的试点。把那些政治上不守规矩、不同中央保持一致的、阳奉阴违的，经济上不廉洁、不干净、贪污受贿的，工作上不作为、不担当、尸位素餐的领导干部，要坚决进行调整，下决心拿下去。要打好“能下”这场关键战役，当前必须紧紧扣住不作为实施战术突破。

下不下谁说了算?

财新：衡量一个干部该不该“下”，要按照什么样的评价体系?

李永忠：干部人事制度改革，必须以试点实施战略突破，以能下实施战役突破，以不作为实施战术突破。要实现这“三大突破”，既不能畏首畏尾害怕改革，也不能思维定势闭门造车，还不能拘泥于所谓的打分体系评价标准。试点成功后，把党员、群众不满意，不认可干部的各项指标抽出来，就是能下的标准。

多年来，能下不敢搞，上下都推诿，一个重要口实就是标准不好订。其实，科学的标准，只能来自实践、来自试验。没有试点，就难有标准，更惶论标准的科学?!科学的标准只能来自试点。成功了把它的各项指标抽出来就是评价体系。

判断不作为有三个纬度可以考量：一是权力覆盖下的举报，二是权力行使中的测评，三是上位权力的巡视巡查等异体监督。比如一个县里有十万党员，前任书记民主测评好评过60%，现任书记好评不足30%;前任五年内3个人实名举报，现任两年就有上百人实名举报;上级巡视巡查，反映前任一两个问题，反映现任10多个问题，是好是坏泾渭分明，能上能下一清二楚。指标不是那么难，有了试点，既可以横向比较，也可以纵向比较，还可以多纬度多方面比较。对“不作为”先下，实施战术突破;然后进行能下的综合试验，实施战役突破;最后通过试点的政改经改同步推进，实施战略突破。唯其如此，我们才能不走老路和邪路，真正走出新路。

财新：可是我们看到，一些组织部门的调研报告反映，党员干部普遍认为民主测评没法讲实话。这个问题怎么解决?

李永忠：组织部门在长期考察中很难听到实话，这是别人的问题，还是组织部门的问题?考察的人代表组织，而且还采取了比较保密的形式，别人都不给你讲实话。为什么不讲?因为你是包办婚姻，考察前，已经有了组织意图或领导意图了。谈话的人都知道，多说无益，少说为佳。只有少数人会以不说白不说的心态，讲几句实话。曾任中央党校常务副校长的苏荣，到江西当省委书记后，“全家老小齐腐败”，“家成了交易所，我就是所长”。中央有关部门对江西省委班子两次测评，作为省委书记的苏荣，一次垫底，一次倒数第二。参与测评的人不是说了真话吗?不但没有起作用，苏荣还提了全国政协副主席。如果不“重构政治生态”，“制度治党”，凭什么让人在测评中说实话啊!?

怎么解决呢?第一，测评的方式要保密;第二，测评结果需要公开;第三测评的程序要合理。

财新：那我们如何理解中央几次强调的干部选拔“不唯票”“不唯分”?

李永忠：对于这些年的积弊，我曾批评道：组织部组织部，不管组织管干部!或少抓组织多抓干部。这种轻重失当、主次错位的抓法，造成了组织内部明无山头暗有礁、干部选拔明不贿选暗拉票。中央现阶段只能提出“不唯票”“不唯分”。比方说，我是某个厅局的处员，我想当处长，我就得这个周请哥几个去郊游，下个周又请姐几个洗头吃饭。这虽然算不上贿选，但是我却能把你的推荐票拉过来。说不定我当了处长还有你的好处。这就叫明不贿选暗拉票。

“不唯票”“不唯分”，唯什么呢?我的观点是，试点以及整体的将来必须唯选举。马克思曾在144年前断言：“社会也会像大企业那样，总会把适当的人放在适当的位置上，尽管有时会发生错误，但是总能很快纠正过来。”从“不唯票”到一半唯票一半不唯票，再到最后全唯票，这要有一个过程。试点先行的好处，有“四化之用”，即化大为小、化整为零、化远为近，达到化险为夷。

财新：党委(党组)承担主体责任，党委(党组)书记是第一责任人，干部“能上能下”有没有可能成为排除异己的手段?比方说我们看到了一些地方，领导干部带头贪腐，结果整个班子风气不正，形成了塌方式腐败。如何约束一把手在能上能下过程中的权力?

李永忠：约束一把手腐败，有三策：一是靠改革权力结构，用习总书记的话，就是“形成科学的权力结构”，我们现在权力结构不改革就没办法约束。二是靠异体监督，靠中央巡视、靠上级巡查，靠同级纪委对同级党委的监督，这个目前有一定的效果。三是靠群众的民主选举、民主测评、举报，以及舆论监督。当前有用并有效的就是异体监督的中央巡视和上级巡查，仅此而已，现在的约束是不到位的。

“能下”之后，主要领导干部在用人上也会比较理性。比方说，某重要岗位空缺，一个人很能干，但与领导关系一般，一个人虽不能干，但是同领导关系近。主要领导权衡再三，为对政绩负责任，也避免自己被下，最后很可能选择能干的。

突破在地方 规范在中央

财新：“下”的时候级别、待遇会有变化吗?会不会影响队伍稳定?

李永忠：当然要降。本来工资就分为级别工资和职务工资，职务降了，职务工资就得降，与职务挂钩的待遇就得变，但级别一般不降。

我认为不会影响队伍稳定。中国愿意为人民服务的人多了去了，每年六七百万大学生毕业，其中不少报考公务员。中国两千多年有缺吃少穿的，却从没缺过当官的。这个问题应不存在。

权力必须来自权利，权力才能真正代表权利;权利必须制衡权力，权力才能真正服从权利;权力必须回归权利，权力才会真正属于权利。现在的问题是不代表、不制衡、不回归。

财新：怎么判断正常的职务调动和不作为导致的“下”?

李永忠：要淡化“下”的原因，不要深究为什么下的。如果能力做不了省部级，就做一个厅局级，一定要说出来是因为我能力不够吗?宣布去哪里做什么职务就行了，不说原因。这样有利于干部做工作，哪一天我能力强了又当省部级，能上能下应成常态。

要少说“庸者下”，先从“不作为下”取得战术突破，再去解决“庸者下”的问题。仗要一仗一仗去打，没有重点就没有政策，先抓不作为，等大家都作为了，谁是能者谁是庸者，不就看出来了吗?然后再庸者下。

财新：之前很多地区都在能上能下制度建设方面做过尝试。您认为有哪些比较成功值得推广的做法?

李永忠：真正比较成功的政改有这几个案例，一是山西吕日周的长治变法。他在长治依靠党报的舆论监督，让干部重新回到了群众中去。二是河北刘日的无极之路，充分调动了群众创业致富的积极忙。三是四川张锦明搞的步云乡直选和雅安两县党代表直选，她用党内公开竞选，让优秀党员脱颖而出，同时解决了能下的问题。到现在为止，其他尝试还没有超过这些的。

财新：这种已经比较成功的尝试似乎没有得到推广。

李永忠：这么多年有关政改的先行先试，上面一不肯定，二不提倡，三不推广，更不提拔。上面如不挺身而出，下面难有冲锋陷阵。试点是地方改革的重要任务，突破在地方，关键要看地方敢不敢试点;试点更是中央改革的重要方法，关键要看中央能否及时发现总结推广试点的成功经验，这是中央的责任。所以说突破在地方，规范在中央。

财新：有人评价此次的规定是中共干部体制的关键转折点，您如何评价它的意义?

李永忠：《规定》找到了干部人事制度改革的战役突破口。但是必须通过试点来实现战略突破。如果选择一些县、市做试点，那么战略突破就能见到规模效果。关键在试点，平推无意义。如果没有试点先行，到处查不作为，这种战术胜利永远取代不了战役和战略胜利。