竹立家：如何治理家族式腐败

从十八大以来的腐败案例来看，无论是老虎级的腐败大官，还是苍蝇级的腐败小吏，其腐败过程都有一个共同的、非常鲜明的特点，即“家族化”或“圈子化”。腐败呈现出以一个“主要的权力人物”为中心，按照“亲缘信任”的原则，以“水波涟漪的方式”逐步扩散，形成“圈与圈”相套的系统化腐败圈子和链条，这其中，不但网络了父母兄弟姐妹子女等直系血缘关系，而且还包括七大姑八大姨等亲朋好友及同学、同事和战友，形成了一个大的、不仅是生物学意义上而且是社会学意义上的“腐败家族”，基本上把“公共权力私化”了，把组织权力变成了个人权力、家族权力，并明目张胆的利用组织权力、以组织的名义干坏事，及大地损毁了党和政府的威信和形象。
当然，这种腐败现象形成既有“一人得道、鸡犬升天”的历史文化传统的原因，也有滋生“家族化腐败”的现实的土壤。但我始终认为，在社会主义政治文明的条件下，站在共和国《宪法》和《党章》所表达的原则和价值的高度来看，这后一个才是产生“家族化腐败”的根本原因。传统的“官本位”社会或“官僚社会”的“家族化腐败”之所以能够死灰复燃，要从现实的土壤中找原因。也就是说，要从社会主义社会权力结构、权力形成和运行过程中找原因。换句话说，要消除权力的“家族化腐败”现象，最重要的是要正确认识社会主义国家权力的本质，并通过良性的民主制度安排，真正实现“人民群众当家作主”的权利，把权力切实关在用“人民权利”编制的制度的笼子里。
事实上，经过近些年的反腐实践及社会公众、专家学者、纪检部门对腐败案例的认知、会诊、梳理、分析、判断、总结，中国权力腐败的“官场病”的病原已经比较清楚了，如何治理的“药方”也开了很多，但要根除“病灶”，彻底清除依附于权力体系上的蛀虫，使权力不敢贪不能贪，最根本的还是要用“民主与法治”的办法规范、约束和监督权力，让“公共权力”在民主与法治的轨道上运行。
我们知道，权力腐败的本质是“公权私化”或异化，即把组织权力个人化、家族化、圈子化。在我们大力推进“党的领导、人民民主、依法治国”的社会主义政治文明的今天，权力之所以能“私化”，原因虽然很多，但最根本的原因还是体制机制上的。因此，要防止权力“私化”现象，根除“家族式腐败”，说到底还是要从民主制度建设上下功。
要真正通过社会主义民主制度建设规范、约束、监督权力，防止权力腐败，前提是“把权力摊在阳光下”，让群众有一个对权力运行过程进行民主评判的“制度性平台”。因此，“把权力摊在阳光下”是防腐反腐的最基本的民主制度安排，从当代世界治理腐败的经验来看，缺少了这一制度安排，有效治理权力的腐败或家族式腐败几乎是不可能的。特别是在我国这样一个传统上注重“人情关系”的社会，在一个先天地赋予官员以“道德优势”和“政治优势”的社会，公共权力极易通过暗箱操作演化成个人权力和家族权力，从而产生家族化圈子化的“系统化腐败”现象，并从根本上消解“公共权力的合理性”，动摇社会主义的国家体制。一些“人格分裂”的、善于伪装的、道德品质和知识素质低下的“双面官员”，极易通过口是心非的“政治和道德”的拙劣表演获得高位，并进而利用职权扩大自己的“圈子”，维护自己的圈子利益和家族利益，给国家、民族和人民利益造成巨大破坏，给社会主义和党的信誉造成极大伤害。
我们知道，“阳光是最好的防腐剂”，要使公共权力公正、责任、忠诚、廉洁的依法运行，真正实现公共权力的“公共性”和“人民性”，彻底根除权力的腐败或家族化圈子化腐败，切实做到实现国家治理现代化，文明世界的通常做法是首先实现“两个公开透明”，即公共组织权力或“机构权力”公开透明和官员的“岗位权力”公开透明。只有权力公开透明了，我们经常所说的人民监督，立法机构监督、舆论监督等才能落到实处，权力才会得到“刚性约束”。公开透明是实现有效监督的前提。
一般来说，在公共管理的视域下，公共机构是保证社会秩序与安全、提供基本公共服务的机构，其服务对象是社会公众。因此，公共机构的权力运行过程必须公开透明，真正实现社会公众的“知情权、参与权、表达权、监督权”。无论是在理论上还是在实践中，公共机构的三种基本权力，即公共政策制定权、干部选任权、公共财政与预算权必须做到公开透明，摊在群众的目光下，让群众监督、让舆论监督，只有这样，才能真正实现“开门反腐”，使权力不敢“不作为、胡作为、乱作为”，真正为权力抹上一层厚厚的防腐剂，实现弥久常新。
首先，公共政策决策过程要公开透明。从已有的大量腐败案例来看，一人或几人的暗箱操作的决策过程，事实上是把“公共资源”放到了一个十分危险的状态，是导致公共资源流失、浪费、无效的根本原因，通过决策权进行“利益输送”，形成稳定的家族式腐败链条和圈子式腐败链条，实现利益共享，是目前腐败沉疴难除的重要原因，无论是大老虎还是小苍蝇，之所以能积累匪夷所思的巨额财富，就是在中国飞速发展的过程中，利用大大小小的“公共工程”和公共事务的决策权，大到修路建房，小到绿化栽树、房屋维修、水电煤气供应等，为自己的家族或圈子明目张胆的进行利益交换和输送，群众敢怒不敢言。如被抓的重庆某县委书记，上台不务正业，大搞公共工程，并把县里的所有的公共工程都承包给自己的兄弟姐妹及亲朋好友，群众称为“承包队长”。这种人多了，就必然会在神州大地留下大量的“豆腐渣工程”，糟蹋了公家的钱肥了自家人，留下老百姓的怨气怒气，使发展无效甚至产生“负效率”，坏了党心民心。因此，决策权作为政府的最基本权力，用民主的、公开透明的方式管好决策权，是防止家族及圈子腐败的根本办法，也是实现国家治理现代化的根本路径。
其次，干部选任过程要公开透明。用民主的、制度化的办法公开透明的选人用人，是社会主义社会国家权力形成过程的本质要求。如何把那些德才兼备、品学兼优的人，把那些具有公共精神、全心全意为公共利益和人民利益服务的人选拔到合适的“公职岗位”，是关乎社会主义社会的发展、关乎国家治理现代化成败的关键领域，也是从根子上治理家族腐败、圈子腐败的关键环节。“治大国者先治吏”是我国一条传统的大国治理经验，吏治腐败必然导致国家衰亡，这是历史发展的铁律。如果大官选小官，少数人选人、少数人在少数人中选人的“暗箱操作”的官场陋习不除，任人唯亲、买官卖官批发官帽的恶行就会屡禁不止，官场选人用人的逆向淘汰就会成为常态，官场生态必然会走向家族化圈子化，从一些腐败案例来看，基层权力生态、政治生态恶化的现象确实比较严重，把我们执政党的权力、政府权力变成家族权力、圈子权力，肆无忌惮的在党政各主要部门安插自己的亲朋好友，形成官官相护的“家天下”，最终造成一个地方“官民对立”的社会生态恶化的局面，使“政府失灵”、国家治理无效。因此，要消除家族腐败、圈子腐败现象，一个不容回避的问题是如何选人，谁来选人的问题，是选人用人的民主化制度化问题。可以说，要实现国家治理现代化，彻底消除权力腐败，选人用人问题是未来中国改革的根本领域之一。
最后，公共财政与预算要公开透明。国家发改委的相关研究机构的研究报告显示，从2009到2013的五年时间，“无效投资”占到中国经济总投资的一半。这些研究说明，公共财政与预算法制化程度不高，不公开、不透明、不民主、不细化及监督不力，为握有实权的一个人、一个家族、一个圈子的权力寻租、权力腐败提供了“无边界”的折腾空间，某些部门之所以成为腐败重灾区，某些高官家族之所以能形成上百亿甚至更多的家族资产，某些小官之所以能成为“巨贪”，原因很简单，就是公共财政与预算的“公共化、民主化、法制化”程度不高，把公共预算变成了部门预算甚至单位预算、个人预算，各级人大的预算功能、对预算使用的质询和监督功能基本成了摆设，据相关调查资料显示，大多数地方人大，一年之中连一件“质询案”都没有，对执行权的监督作用几乎没有发挥。因此，为了使权力“不能贪”，真正实现公共财政与预算的公开透明、法制化和民主化是“釜底抽薪”，之举，只有这样，才能从根本上压缩权力腐败的空间，消除腐败大面积发生的现实土壤。
与机构权力公开透明相联系，官员的“岗位权力”公开透明是防止权力腐败，特别是家族化腐败、圈子化腐败的最根本环节。从当代世界文明国家的“国家治理”经验来看，机构权力的公开透明已经实现了“制度化”的安排，以“组织的名义”进行窃取公共资源的贪渎行为几乎绝迹，但利用岗位权力谋取个人利益、家族利益的现象还是时有发生，为了预防这种“岗位权力腐败”，特别是防止具有领导和决策权的岗位权力滋生腐败，防止“上梁不正下梁歪”、上行下效的“腐败效应”渗透到公共岗位的各个环节，乃至每一个具体的行政执法岗位，最终在社会上形成“有权不用过期作废”的定向思维，引发腐败的大面积发生，使公共机构的公务人员“吃拿卡要”成为管理过程常态，导致政府治理失效，社会运行失序，人民生活没有安全保障，世界上大多数国家都在推行领导岗位、决策岗位的主要官员的“家庭财产申报与公示”制度，这一制度也称“阳光法案”，其核心是“公示”。通过这一制度的实施，岗位权力的“清正廉洁”得到了基本保障。
虽然这一制度的实施并不能保证彻底根除权力腐败，但在现代信息技术的条件下，至少可以保证权力运行过程不会大面积腐败，保证“权力生态”正常运行、良性运行，使国家治理水平大幅度提高。目前，之所以能产生大量的“裸官”，出现家族腐败、圈子腐败现象，具有领导责任、决策责任官员的“岗位权力”不公开透明是一个重要因素，如果一个持有重大“岗位权力”责任的官员的家庭财产变动情况、家庭基本成员的工作变动状况定期向社会公布，自觉接受组织和社会监督，那么，裸官与家族腐败现象就会大幅度减少，公共权力的“公共性”就会大幅度提高。
不言而喻，向社会公布官员家庭财产和家庭信息，在社会主义政治文明条件下，是官员的责任也是义务。当然，从人性的角度看，我们并不否认官员的道德性，但当我们把重大“岗位权力”赋予某个人时，在权力诱惑和利益诱惑面前，我们更相信制度的刚性规范而不是道德的自我约束，无论你愿意不愿意承认，这是现代文明的共识。因此，从全面深化改革、实现国家治理现代化、有效规范和约束权力、防止裸官和家族腐败现象的角度来讲，加快推进和实施“阳光法案”都是反腐路上的一个绕不开的话题，是治本之策。
毋庸置疑，十八大以来，中国的反腐已经取得了巨大的成就，党心民心凝聚力增强，党和政府的威信大幅度提高，可以说，反腐已经取得阶段性成果。四中全会以后，随着反腐的深入，中国反腐进入一个由“治标”向“治本”的阶段转移，反腐的形势和任务更为艰巨复杂，真正到了“啃硬骨头”阶段。但只要我们坚定反腐的决心和信心，按照《宪法》和《党章》的原则和价值，运用民主和法治的办法，重点做好“机构权力”和“岗位权力”两个方面的制度建设，在全社会形成“腐败可耻”的政治文化氛围，家族化、圈子化腐败等系统性腐败就会得到根本遏制，社会主义就会有一个光明的未来，人民就会有一个光明的明天。
（作者为国家行政学院公共管理教研部教授）