汪玉凯：转型期政府的“为”与“不为”

“十三五”我国经济转型发展的整体局面将面临新的形势，需要及早谋划。总体而言，要看到经济转型升级发展，很难孤军独进，必须与社会转型、政府转型整体推进，这是走出以往转型困局的根本性选择。在此过程中，政府要有所为、有所不为。

“三力共振”，有可能加大经济转型发展的阻力
对“十三五”的经济转型升级，笔者认为，与其看得顺利些，不如估计得更加困难些。这是因为，未来我国的转型升级发展极有可能出现“三力共振”的现象，即经济转型的压力、经济增长动能的乏力和改革的阻力。这必然会对转型发展产生很大影响。“三力共振”下，我们既有有利因素，也面临很大挑战。其中最大的有利条件是我们有一个强大的中央及其改革决心，有明确的改革路线图，有广大人民群众对改革的期待和支持，这为推动转型发展提供了有力保障。但也要看到阻力和挑战。
从转型压力看，我们一直在推动经济转型，但成效并不令人满意，这与我们对传统发展方式的眷恋有深刻关联。而中国经济发展中目前面临的四个“难以为继”，使转型升级的必然性进一步凸显：低成本出口战略以金融危机爆发为标志难以为继；低端产业主导的经济结构难以为继；资源环境的传统使用方式难以为继；收入分配不公引发的社会问题，使社会稳定的大局难以为继。因此，加大经济转型、调整优化经济结构的力度显得尤为紧迫。
从经济增长动能的乏力看，如果未来我们注重了转型升级，经济结构的调整优化就可能影响经济增长的速度，对稳增长形成潜在威胁。在经济下行压力加大的背景下，尽管我们已深刻意识到中国未来的经济发展必须由速度规模型向质量效益型转变，但真正实施起来并不容易。因此，如何处理稳增长与调整结构的内在关系，也使我们必将面临一系列新的挑战和问题。一个典型的例子是，过去我们的经济增长过多地依赖投资和出口带动，但是未来再主要靠这两个轮子肯定会越来越难。国家统计局发布的2014年经济数据显示，当年我国投资占GDP的比例并不低，但是经济增长只有7.4%，是近年来最低的，对外贸易比上年只增长了2.3%，比2013年却下降了75%。而消费对经济增长的贡献又一直是我们的短板，比如不管是整体消费还是居民消费占GDP的比重仍较低，前者不足50%，后者只占36%。如果没有其他的方法，或者消费对经济增长贡献不能有效改善，就可能出现经济增长动能乏力的可能性。
从改革的阻力看，尽管党的十八届三中全会后中央制定了全面改革的路线图和时间表，全国上下的改革决心也很大，但在改革进入“深水区”后，其阻力也绝不可低估。中央实施的“反腐打虎”为改革开路本身就说明了这一点。而在改革阻力方面，最值得关注的就是既得利益集团的阻挠。这些利益集团不仅在经济上互相输送利益，大肆敛财，而且在政治上也形成了帮派团伙，甚至走向了山头主义、结党营私的危险地步。从这个意义上说，排除改革的阻力，既是全面深化改革的前提，也是“十三五”期间转型发展的重要条件。

适度收缩政府经济职能，为经济转型发展提供体制保障
政府在经济活动中应该扮演什么样的角色是一个世界性难题，但从我国20多年市场经济的实践看，即使我们选择政府主导型的市场经济模式，政府在经济活动中也不能大包大揽。另一方面，党的十八届三中全会提出市场在资源配置中发挥决定性作用，积极发挥政府的作用，要按照这一思路，重新配置政府的经济职能，改变过多靠权力、行政手段配置资源的状况。因此，调整政府的经济职能，特别是要敢于从一些领域中逐步退出，更好发挥市场的作用，应该成为“十三五”转型发展的重中之重，也应该成为政府转型的关键所在。
这意味着，政府除了在制定公共政策和规则、加强市场监管和社会管理，提供基本公共服务、保障公平正义方面要大有作为之外，在经济活动中的角色可以进行一些必要的调整，特别是敢于主动退出一些领域，把某些主导经济发展的动能更多地让位给市场和社会。如果说这个判断能够成立，那么就要进一步研究如何改变政府过于主导经济的转型问题，并为逐步退出创造条件。
政府要进一步简政放权，减少行政审批，打造简约型政府。具体说来，要围绕构建“四张清单”“一张网”的思路，对政府管理经济的角色进行改造。所谓“四张清单”“一张网”，就是政府的权力清单、责任清单、企业的负面清单以及政府公共财政专项资金使用清单，并同时构建政府社会管理和公共服务网。浙江省在全省打造“四张清单”“一张网”的过程中就很有创意。比如政府的权力清单，开始让各个政府部门将所有权力逐项上报，然后通过专家组及编制、法制部门联合进行多轮审查和评审，经过几上几下，最后将省政府各部门的12000多项权力减少、缩减为4000多项。再加上责任清单和企业的负面清单以及财政专项资金的使用清单，大大规范政府权力行使，减少了政府对企业的过多干预。
要加大国企改革的力度。要改变政府过于主导经济发展的格局，还有一个关键性问题就是要减少政府对投资的依赖。而这个问题的深层原因又与国有企业过度涉入竞争性领域有关。因此，加大对国企改革的力度就显得非常重要。关于这个问题，早在1998年的行政体制改革中，国家就曾提出要让国有资本逐步从竞争性领域退出的思路，但后来这方面实施得并不理想。尽管国有企业的总体数量大大减少了，但是在竞争性领域的垄断、贪腐等问题长期困扰着政府。党的十八届三中全会提出未来主要是混合所有制主导，也意味着要对国有企业进行一系列大的改革，只有这方面的改革相对到位，才可以为民营经济的发展提供更大的空间，也为政府适度收缩经济职能、退出某些竞争性领域创造条件。
财税改革要到位。我国政府在主导经济发展方面表现出的强势，还与地方政府近年来过度依赖土地财政有关。党的十八届三中全会后提出的土地户籍制度等关键领域的改革，虽然表面上看缩小了地方政府征用土地的范围，限制了政府的一些权力，但这个问题的根本性解决，还是要推动包括财政转移支付制度、培植地方政府财源、合理划分中央与地方事权和支出责任等重大财税制度的改革。如果没有这些条件，想改变地方政府过度主导经济发展的冲动是很困难的。
注重阻碍转型发展的联动改革，出台相关的配套政策。从我国以往转型发展的教训看，孤军独战、缺乏配套举措是一个关键性问题。比如“十三五”期间，有关的政府改革、金融改革、财税改革、国企改革、收入分配制度改革、投资体制改革、土地户籍制度改革、城镇化等，都将是重点领域。但如何防止这些改革单打独斗，形成合力，为促进经济转型发展提供保障，就很重要，也很关键。因此，注重转型发展改革的整体协调性、配套性就成为一个重要问题，必须引起我们的高度关注。

促进经济转型发展，要确立创新驱动的价值导向，特别是要树立互联网思维
正像前面分析的那样，未来再靠传统的要素驱动经济发展肯定会越来越困难，而在注重消费驱动的同时，把创新驱动放在突出地位，势在必行。政府在这一过程中，最重要也许不是直接当“运动员”，而是要当好“裁判员”，更加注重营造创新环境、搭建公平竞争的平台、制定相关的规则等。
与此相联系，不管是政府，还是企业、社会，都要树立互联网思维，并将此看作促进经济转型升级的新的催化剂和新的动力。在这方面，中央的大政方针已经非常清晰，值得关注。比如中央提出的“没有信息化就没有现代化”“中国要由网络大国走向网络强国”等，都强调互联网对促进经济社会发展的巨大潜力。需要注意的是，从党的十七大的“五化并举”“两化融合”，到党的十八大的“四化同步”，即工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，这些都明确地告诉我们，要改变中国传统的经济结构，特别是优化产业结构，实现传统产业的升级换代，一定要树立互联网思维，善于运用信息网络技术特别是大数据、云计算、移动互联网和物联网等对传统产业进行改造。所以有人说，互联网几乎可以和任何产业相结合，不断衍生出许多新的业态，产生许多新的创新动能，这对促进经济发展方式的转变无疑会产生深远影响。
从我国目前实际状况看，互联网经济的发展喜忧参半。我国的消费互联网可以说已经走到世界的前面了。目前全世界共有20个最大的门户网站，我国已经占了五席，如百度、阿里巴巴、腾讯、新浪和搜狐；全世界共有十大互联网企业，中国占了三家，即华为、中兴通信和联想。我国2014年网购人数已经超过3.5亿人，网购的金额达2.5万亿；电子商务的交易额已经超过13万亿。
但相比之下，我国的产业互联网还相对落后，特别是明显落后于发达国家。目前世界正在兴起产业互联网4.0，所谓4.0是用现代互联网技术，特别是前面提到的大数据、云计算、移动互联网以及物联网等新技术，提升改造传统加工业，由过去集团式、规模化的大生产，转向按需定制、满足个性化需求的精细化、智能化生产，这有可能从根本上颠覆传统的生产手段和方式。
可见，在此方面我们一定要确立互联网思维和创新思维，改造中国的传统产业，促进经济发展方式的转变和结构优化。而这方面真正的潜力和动能也许不一定都在政府，而在市场，在民间。

（作者：中国行政体制改革研究会副会长，国家行政学院教授、博士生导师）
来源：中国党政干部论坛