钱昊平 刘昊：“一把手”眼里的依法治国

“作为领导干部，不是说一定要对哪部法律有很精的研究，关键是要有遵守、崇尚法律的精神，有法治思维。”

如果审判的程序公正性能够呈现出来，“越来越多的人会觉得没有必要打招呼”。

有些地方依法信访的工作越做越糟，动不动就是书记、市长接访，现场办公。

2015年两会期间，全国人大代表、重庆巴南区委书记李建春一口气提了5份带“法”字的建议：尽快制定个人信息保护法、修改社会矫正法、完善未成年人保护法……

受十八届四中全会启发，李建春把自己的两会关键词从去年的“民生”转为了今年的“依法治国”。就在春节前，他所在的巴南区刚完成“依法治区”的部署。去年，巴南区区长陈刚也成为重庆主城区第一位出庭应诉“民告官”案件的区政府“一把手”，他出庭还有一个目的，“想扭转近年来群众‘信访不信法’的尴尬局面”。

“依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”习近平总书记在十八届四中全会上讲的这句话，给李建春留下了很深印象，此后这句话也成为不少官员的作文题。

去年11月到今年3月，全国人大、内蒙古自治区检察院检察长马永胜，全国人大常委会法律委员会委员、中央党校副校长张伯里，全国人大代表、四川省委书记王东明等人相继发文阐述这一命题，文中亦直接列举当地“一把手”落马的案例。

今年是全面推进依法治国的开局之年，具体到每个省、自治区、直辖市，乃至更小的行政区域，“法治”如何真切地落地生根？两会期间，南方周末记者走访了多位全国人大代表中的地方党政“一把手”，记录他们对法治的理解和实践。

“学法更多是在实践中”

“你向医生普及经济法有什么用？”

2015年3月7日晚，在重庆代表团的驻地北京金台饭店，一身休闲装的李建春说，今年重庆巴南区将依法治区的终极目标定位于“大善巴南”，“党委、政府要泽善天下，普通百姓要从善如流，法治和道德都不可或缺”。李建春认为目前在推进依法治国时的主要问题不是无法可依，而是很多人目无法纪、有法不依，这是诸多矛盾中的主要矛盾。

海南省东方市市委书记吉明江也认为，目前我国法律从数量上看已比较完备，但执法不严不到位、知法守法做得还不够好。

“自古就有‘没有规矩不成方圆’的朴素说法。但随着社会向多元发展，社会经济发展到现今阶段，需要一个法器了，就是‘依法治国’。”福建龙岩市委书记梁建勇说，“十八大后，中央查处了这么多腐败案件，说明了依法治国的紧急和迫切。”

党委“一把手”们接受南方周末记者采访时均提到，落实依法治国，首先要坚持共产党的领导，“这丝毫不能动摇。”浙江台州市委书记吴蔚荣说，“党委要在法治建设中发挥主导作用。”“依法治市必须要通过领导的强力推进，才会有好的部署。”海南东方市委书记吉明江说。

吉明江说，除此之外，还要通过学校、行政院校进行宣传，并把普法教育纳入政府培训。多名“一把手”认可从政府机关入手，发挥好行政部门的带头作用。而党校学习、党委理论中心组学习和自学，是党政“一把手”提高自己法律素养的主要途径。

“我个人学法更多的还是在实践中，以问题为导向。”李建春说，实践遇到什么问题，跟什么样的法律有关，就去学习什么法律。“但作为领导干部，不是说一定要对哪部法律有很精的研究，关键是要有遵守、崇尚法律的精神，有法治思维。”

普法也是领导干部学法的途径。列席全国两会的贵州省高院院长孙潮相信，对案件的判决可以在公众普法方面发挥作用，“每一个案子都判得比较公平、公正，然后大家就知道，这个世界不怕争议，怕的是没有解决争议的好机制。如果解决争议的方法是恰当的，人们就会建立起对法律的信心。”

不过李建春认为，过去传统的普法方式“太被动”。首先是没明确普法主体，例如公安、工商、卫生等部门都有执法权，但很少按照“谁执法，谁普法”的理念去执行，一般都是司法局去普法，“贴点标语、背背条文，法律没有深入人心，对涉事当事人起不到教育作用”。另外，这种普法方式也缺乏针对性，“你向医生普及经济法有什么用？”

“书记也是人”

“有时不能断然拒绝，只能婉拒。”

法治与人情，是“一把手”们无法回避的纠葛。

浙江台州市委书记吴蔚荣说，法和情是不能混淆的，作为领导干部，如果别人找他办事，首先自己要有强烈的“不能谋私”的意识，要学会拒绝，要知晓为官做事的尺度。海南东方市委书记吉明江眼中的这条“尺度”是，“合法的就办，不合法的就不办”。

“我们说法治，但中国是个人情社会，托关系办事是客观存在的。”内蒙古乌海市市委书记侯凤岐说，“一把手”有很大权力，但他有自己的底线，“那就是不能违反党规和法律，不能违反道德良知”。

但他也坦言，具体处理起来确实很难，“有时不能断然拒绝，只能婉拒，毕竟是人情社会，不得得罪太狠”。

“亲戚朋友知道我的脾气，一般都不愿意找我。”福建三明市委书记邓本元说自己“基本不干‘批条子’的活”，如果在职责范围内，不管是本地人还是外地人，不管是大企业家是小老板，“都按一样的规则给予关心”。而如果别人的要求过分，就要把不能办的原因说在明处，否则对方还要找人，最后还要转到他那里去。

“书记也是人。”重庆巴南区委书记李建春不讳言，如果有同学、朋友找他办事，他的处理方式是：告诉对方有什么机会，找什么人、走什么程序更便捷，但不会去打招呼，“这样既不显得自己六亲不认，也不会因权力为他们谋私利”。

书记们都表示不打招呼，但如果遇到更大的领导“打招呼”，“一把手”该如何应对？贵州黔南州州长向琼红表示，“上级也没有谁直接跟我说，这个项目非要拿给张三做或者李四做，几乎没有，顶多就是说，这个团队很有实力，能不能参与公平竞争。这个是可以的。”

“一般不会。”福建龙岩市委书记梁建勇说，即使有打招呼的一般也是符合办理条件的，且大多发生在经济项目上。梁建勇认为，从招商引资角度看，有人给推荐项目也是好事，但前提是“符合条件”。

梁建勇还会对请托人声明，如果是在当地受了欺负、有不公平待遇，或办事中遇上梗阻可以找他，如果想获得额外优惠就别找他。

“说到底，都找书记，还是因为一把手的权力太大。”重庆巴南区委书记李建春说，稍有不慎就会形成权大于法，容易形成监督的真空，如何推进依法治国，“一把手”是关键的关键，必须形成一些制度来制约领导干部的权力。

目前，重庆巴南区已制定了“一把手五不分管”的制度，不直接管财政、人事、工程招投标等。贵州黔南州的政府部门也很少直接面对项目和资金，很多项目都是通过各个县去具体实施，就是部门实施的项目也很少，政府不直接面对资金和项目。

而谭君铁也坦言，去年梅州的项目建设投资多达407亿元，“还没有在工程廉政建设方面有什么反映”，主要原因是梅州没有具体管理这个投资，是由每个项目法人在具体管理，“我们最近几年没有发生大的工程腐败，这个功劳主要归功于相关的业主单位”。

“简政放权”也在一定程度了减少了部门和领导的权力，国务院总理李克强在今年国务院廉政工作会议上指出，从去年审计发现的重大违法违规案件线索看，60%以上发生在行政管理权或审批权集中、掌握重要国有资产资源的部门和单位。

议事规则上，重庆巴南实行一把手“两个末位”规则，即“开会发言时末位发言，防止事先定调，在审批时实行末位审批”。“阳光是最好的防腐剂。”福建龙岩市委书记梁建勇希望今后所有的办事程序都能公开、透明。

谁能监督一把手

“靠个人觉悟是没有用的。”

福建三明市委书记邓本元看过不少领导干部“忏悔录”，第一条几乎都是批判自己的价值观，中间有很多条则在讲“自己是如何目无法纪、藐视党纪国法”，然后再讲领导干部要加强法治意识、常敲法律警钟，接受各方监督。

谁来真正监督“一把手”？邓本元认为“一把手”的自律应被放在首位，之后才是组织部、巡视组、班子成员等外部监督。“受党的培养多年，也受到过高等教育，一点觉悟没有吗？内因还是首要的。”

海南东方市委书记吉明江认为，外在制度更重要，通过决策民主化、规范化、工作透明化来监督“一把手”，“该‘一把手’定夺的定夺，不该定夺的不要逾规”。而吴蔚荣也认为，光靠个人觉悟是没有用的，首先要心底无私，心怀坦荡，主动接受监督，同时要构建有利于监管的制度，“要靠上级纪委和组织部门来监督”。

“有两重管，一个是党委系统在管，另外政府也接受人大监督，同时重要的还有舆论监督，除非你不想干了，关键是把名声给搞坏了，今后很难在社会立足。”广东梅州市长谭君铁说。

两会期间，贵州省省长陈敏尔在会上说今天是“人在干、云在算、天在看”。安顺市委书记周建琨理解的“天”就是“人民的眼睛”，“今天的环境跟过去大不一样，你的一言一行都置于人民的监督之下”。

福建龙岩市委书记梁建勇觉得“监督一定是上级监督”，他时时都感到省纪委、省委巡视组的监督，特别是现在群众跟以前也不一样，会时刻盯着官员，可以向纪委、上级党委、新闻媒体反映，“监督渠道还是很多的”。

“中央一再强调，十八大以后不收手、不收敛的，从重查处。一而再再而三讲，如果一个党员干部依然不明白，哪些事情他该干，哪些事情不该干，这个干部还能用吗？”贵州安顺市委书记周建琨说。

“说‘一把手’监督不到，那是假话，只不过容易形成监督的真空。”重庆巴南区委书记李建春说，上级监督到位了，一把手不敢也不能为所欲为。

如何保证司法公正

“关键是领导不能过问案件。”

在谈及依法治国时，习近平曾说，要“努力让人民群众在每个司法案件中都感受到公平正义”。但在近年不少已经平反的冤案中，“领导批示”、“打招呼”往往让公平正义走向了反方向。

“情况正在发生变化。”贵州高院院长孙潮的印象中，“贵州法院的外在环境，改变得非常明显”。他的前任曾告诉他，过去办案“打招呼”的人确实挺多，而目前其他部门和领导打招呼干涉案件的情况几乎没有，“这个变化是加速度进行的”。

孙潮从上海调任贵州还不到一年，东西部法治环境的对比较为鲜明。在司法公开等方面提升空间很大，而另一方面，西南地区人际关系更密切，“打招呼”成了一种习惯，“还有一个更重要的原因，整个社会还是不信任你(法院)会去做恰当有效的判断”。他认为，如果审判的程序公正性能够呈现出来，“越来越多的人会觉得没有必要打招呼”。

“司法中的公平正义太重要了”，梁建勇认为，哪怕是0.1%的案件判决不公，