严泉：政党提名制度与台湾选举政治生态

公职人员选举已经成为台湾政治生活中的常态。2008年被称为台湾地区的“选举年”，第七届“立委”选举与“总统”选举均将举行。观察与分析岛内政治选举结果，不能不了解政党提名制度，有学者认为：“在选举的竞争过程中，是否能提名适当的候选人参选，往往是影响政党在选举中成败的重要关键。”[1]

一、岛内政党提名制度的概况

目前岛内政党提名制度主要以国民党、民进党为代表。国民党经过多年的改革，其政党提名制度已经逐渐制度化。根据2006年1月最新修订的《中国国民党党员参加公职人员选举提名办法》相关规定，“ 总统”候选人的提名，由中央委员会依据“党员投票”（占百分之三十）与“民意调查”（占百分之七十）的结果，决定提名名单，报请中央常务委员会核备后，提报全国代表大会通过；“副总统”候选人的提名，由“总统”候选人推荐，报请中央常务委员会核备后，提报全国代表大会通过；“区域立法委员”分别由相关“直辖市”、县（市）委员会，依据“党员投票”（占百分之三十）与“民意调查”（占百分之七十）的结果，报请中央常务委员会核定；“原住民立法委员”的提名分别由中央、“直辖市”委员会依据原住民党员投票（占百分之五十）及干部评鉴（占百分之五十）的结果，报请中央常务委员会核定。[2]国民党现行的“不分区立委”提名办法，是由党主席任命的“中央提名审核委员会”研拟排名顺序，再交给210名中央委员进行投票，过半中委否决就不通过，但过去都没有被否决记录。

民进党在1996年“总统”选举结束后，废除备受争议的干部评鉴制度，将“二阶段初选制”修改为在两个阶段的提名过程中，公职候选人将分别由“党员投票”和“民意调查”各占50%的比重产生。1998年的第四届“立委”选举采用的就是党员投票与民调各半的新办法。2000年“总统”选举进一步改为党员投票占30%、民调占70%，按照党员投票和民调的总成绩，决定提名人选。从2000年“总统”选举至今，民进党政党提名制度基本定型。

依据2004年4月最新修订的民进党《公职候选人提名条例》规定，第一类公职候选人为“总统”、“副总统”、第二类公职候选人为“立法委员”、“直辖市市长”、“直辖市市议员”、县市长。这两类公职候选人产生方式分为“党员投票”及“民意调查”两种，“第一部分党员投票由户籍属该选区之全体党员参加，占全部提名份量百分之三十。第二部分民意调查结果，占全部提名份量之百分之七十。前项第二部分之民意调查部分，于第一部分党员投票后，采多家多次调查，并开放参选人或其指派之人现场监督。”“原住民立法委员、直辖市市议员候选人由本党主席推荐，经中央执行委员会同意后提名之。中央党部于必要时得征召党员为提名之第一、二类公职候选人。”“不分区代表分为政治组及专家团体组，各占提名总额二分之一，并依政治组及专家团体组之顺序，依序循环排名。政治组由中央党部订定期限，接受党员参选登记，比照区域候选人之产生方式选出。党员投票占全部提名份量之百分之五十；民意调查结果占全部提名份量之百分之五十。专家团体组及侨居代表之提名名额、名单及排名顺序，由提名委员会提出，经中央执行委员会通过。提名委员会由党主席提名七至九人，经中央执行委员会同意后组成。提名委员会成员不限民进党籍人士。提名委员会由党主席主持。此组之被提名人应对民进党党纲政见有深切认同，并对民进党及社会具有明显贡献者为限。其中并应保障原住民代表一名，列为该组排名之第一名。”[3]

从国民党、民进党的政党提名制度改革内容来看，总的趋势是提名权力的下放，即将提名权力从党中央决策层，下放到基层党员或一般选民，基层党员或一般选民以初选方式参与党内决策。虽然这种做法有利于推进党内民主，增强党员对本党的认同感与向心力。但是由于被提名人名额有限，党内斗争与选举竞争也因此而日趋激烈。

二、政党提名制度与党内政治斗争的激化

围绕着提名制度改革的内容变化，国民党、民进党党内斗争的激烈化程度多年来一直没有减弱。

国民党在1995 年、1999年两次围绕“总统”候选人提名引发的两次分裂，最具有说服力。1995年8月23日。国民党举行十四届二次会议，决定由全国代表大会代表以无记名单记法投票方式选出“总统”、“副总统”候选人，但是在李登辉的操纵下，最后经连署登记成为党内提名候选人却只有“李连配”一组。李登辉的这一做法，立即招致林洋港、陈履安等有意参选的实力派不满，他们纷纷宣布退出国民党独立参选。1996年国民党虽然获得“总统”选举的胜利，但是党内非主流派的“出走”却加速了国民党的分裂，大大削弱了党的实力。1999年也是如此。在国民党内“总统”候选人之争白热化之际，李登辉不顾国民党基层希望“连宋配”的强烈呼声，再次控制党的提名机制，强力主导“连萧配”。致使宋楚瑜被迫决定自行参选，导致国民党的第二次分裂。2000年“大选”失利后，国民党内当时随宋楚瑜“出走”的“立委”、“中央委员”、“政务官”有六七十人。当时国民党考纪会不但开除了宋楚瑜的党籍，因拥宋或转投他党被开除的人士也有数百人之多。

民进党提名制度改革的推进，其负面结果之一便是党内派系力量的壮大与恶斗加剧。民进党在成立初期，正式党员人数稀少，党内一些派系借机通过“党员投票”的提名方式，培植“人头党员”，以换票交易、金钱买票的手段操纵初选结果，以期在党内政治斗争中获得胜利。新潮流系在2004年“ 不分区立委”党员投票选举中的惨败，即是一个明证。当时新系大佬洪奇昌在最后得票率中仅排名第七，罗文嘉、沈富雄更是落到安全名单之外的第11、12名。新潮流系失利的主要原因就是过于重视上层势力经营，忽视基层派系力量的发展，尤其是没有争取那些“党员大户”或“换票高手”的支持。

三、政党提名制度与选举政治竞争

近年来由提名制度引发的选举政治竞争问题，主要表现在三个方面：

一是党员投票中的舞弊行为。2004 年民进党党内初选在“区域立委”提名部分，就传出有候选人以一票（党员票）一千元的代价进行贿选；在“不分区代表”（包括政治组、学者专家组以及弱势组）以及“侨选代表”部分，更传出有候选人以一票（党员票）三千至五千的价码进行交易，根据媒体报导，民进党内不同的候选人之间，彼此已组成买票联盟，以联组包销、买三送一（买政治、学者、弱势组，送“侨选”组）、每票（党员票）二千五百元等方式，进行联合买票。[4]有学者认为虽然民意调查占“区域立委”提名比重的七成，但除了超高知名度的候选人会获得民意特别的青睐外，许多参选人的民意调查结果，可能仍然差距有限，届时党员投票的影响力，还是不容小觑，因此绑桩、换票仍属必要。[5]民进党在执政之后，舞弊行为更是花样百出，除了有候选人以传统的“金钱买票”进行党员绑桩之外，如今更传出民进党政府的高层藉由掌握国家名器之便，针对竞争较为激烈的选区，以个别候选人为单位，进行“职位买票”。

值得一提的是，从1989年至今，民进党的“公职候选人提名条例”已经修订过12次，几乎每次选举前都会进行修订，而修订的主要核心，便是党内提名的初选方式。十几年来，从“党员投票”、“党代表投票”、“干部评鉴”、“公民投票”到“民意调查”，以及各种投票比重的变化，其主要的目的，便是希望能摆脱派系操控，消弭买票、贿选的歪风。但从近年来民进党公职人员初选的情况来看，即使“七成民意调查，三成党员投票”的提名方式，对党内选风向下沉沦的趋势只能起到有限的遏止作用。

二是“民意调查”的缺陷。“民意调查”引入党内初选之后，特别是结合民调与党员投票的初选设计，确实在突破派系政治垄断方面起到了积极作用，但是问题与不足的地方也不少。2007年在“立委”选举改为单一选区后，由于选区变小，民调母体样本变少，其结果容易遭受操控。而民进党又采用“排蓝”民调的做法，造成有效样本变得更少，民调误差进一步加大，初选过程中的民调争议也就不断发生。如台北县第二选区“立委”黄剑辉近日遭到指控，称其大量申请电话转接，同选区的“立委”林淑芬要求党中央处理，该选区的民调被迫暂时停办。台北县第四选区初选落败的苏系“立委”吴秉，也质疑对手曹来旺大量转接电话。吴秉在“党员投票”部分，以66%的得票大幅领先曹来旺，不料民调却落后16%，最后以微弱差距落败。吴秉强调自己做的民调赢曹来旺八个百分点，“非常不能接受（党的民调），将提申诉。”在高雄市第三选区意外落败的新潮流系“立委”李昆泽，也表明将向民进党中央申诉。[6]本来民进党中央民调中心一直以公信力著称，从未引发如此大的争议，此次却创下公信力沦丧的先例。

国民党同样如此。由于“立委”提名初选制度也是三成党员投票、七成民调。不少候选人意识到单一选区的区域并不大，只要敢花钱，就可拉抬民调，所以民调作假之风同样盛行。关于民调的局限性问题，有学者认为：“除了有严重的民调迷思外，其实使用民调来决定提名，多少也反映出在此种恶质的选举文化下，国内政党一种无奈的选择。但是问题在于，过分强调甚至依赖民调，真能帮助政党解决党内提名上的困境吗？更深层的问题是，如果民调在各政党的政治人才甄补过程中，扮演愈来愈重要的决定性角色，那么负责任的政党政治在台湾或许也将愈来愈遥不可及。”[7]

三是提名制度运作的空洞化。在政治人物竞相拉拢“人头党员”的情况下，所谓提名制度改革徒有民主的外表。岛内有媒体披露，2007年5月6 日在全台各地举行的民进党“立委”初选，许多“立委”初选人服务摊位摆着一捆捆党证，“人头党员”领证投票后再交回党证，现场也有箱型车、出租车穿梭，载人来投票，因为党中央规定不准以大型旅游车载送支持者投票。有的人头大户保管党员证多达五百张，甚至人头大户脚跨两大党，民进党初选时帮助民进党候选人，国民党初选时帮助国民党候选人。因为他们又各自有网络，网络又链接成一气，可以说服网络里的其它大户支持某人，所以拥有一千位党员的大户，影响力可能超过这四、五倍之多。一位竞选民进党“不分区立委”排名靠前的候选人，本身就是全省知名的人头大户，拥有一万多名人头党员。[8]

国民党在今年“立委”提名初选过程中，“人头党员”泛滥的现象同样严重。以台北县中和地区为例，现任“立委”李庆华举发另一位竞争对手“立委”张庆忠拥有“人头党员”2000多人。而党部仅取消电话登记在张庆忠服务处的50多人。这种不公正的做法引发李庆华不满，他扬言不承认这次提名初选结果。提名制度运作的弊病，也使得一些初选落败者扬言参选到底的声音不断，为国民党的地方分裂埋下危机。

总之，台湾政党提名制度发展至今，仍然存在一些结构性的制度缺陷，而且不合理的特征亦很显著。目前国民党约有33 万党员，民进党约有25万党员，两党党员总数约有58万，但一般初选只有三成投票率，加上很多又由“人头党员”操纵，等于不到万人就决定了全台1600万选民的选择，显然这种少数人决定的“民主”，事实上是剥夺了大多数选民的选择权。可以预见的事实是，未来政党提名制度改革成效将直接关系台湾民主的品质。

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[1] 王业立：《比较选举制度》，台湾五南图书出版有限公司1999年版，第165页。

[2] 《中国国民党党员参加公职人员选举提名办法》第3条，中国国民党全球资讯网，http://www.kmt.org.tw/category_4/t501_download.asp?sn=108&download=1316.doc

[3] 《公职候选人提名条例》第11条、12条、15条，台湾海外网，

http://taiwanus.net/news/show.php?id=11621- 18k

[4] 黄德福、刘念夏：《政党初选不能成为民进党腐化的借口》，国家政策研究基金会全球资讯网，

http:// old. npf.org.tw. /PUBLICATION/IA/090/IA-P-090-004.htm - 12k

[5][7] 王业立：《立委选举制度是当前贿选根源》，台湾《中国时报》2001年3月12日。

[6] 《电话转接作弊？北县民调恐喊停》，台湾《联合报》2007年5月31日。

[8] 杨艾俐：《国会减半改恶，立院更乱谁得利？(下)》台湾《天下杂志》第372期，2007年5月。