晨曦：从回应缺失看我国行政问责的先天不足

在行政互动中，回应性指行政机关及其公务人员对外来呼声与建议的响应情况，其基本含义是，行政机关及其人员必须对团体、公民的正当要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。会应缺失，是指对呼声建议所采取的听而不闻、沉默不语，使呼声建议出现旁落的情况。

2007年，有两件大事可以印证这种回应缺失，一是发生在陕西省镇坪县的“虎照之争”，二是出现于江苏省邳洲市的“书记还乡”。两个事件有两大共同点：其一，它们都是社会高度关注的热点。社会关注它，是关注事件真相及事件所在地当局的态度；其二，它们都受到舆论的问责批评。舆论要求问责，就是希望事件发生地的党政部门和相关人员对事件表现出的好大喜功、个人颂扬、混淆视听、缺乏诚信等行为，对社会有个正确的自我批评。现在，两个轰动海内外的事件已真相大白，但舆论和民众要求的问责呼声至今得不到回应。

在我国，问责制大规模实施始于2003年，其背景是发生于当年的非典。当时，由于工作不力，全国共有五百多名行政机关公务员和一千多名事业单位工作人员受到问责处理。其后，中石油集团、北京密云、吉林省吉林市、浙江海宁、湖南嘉禾、安徽阜阳等地的一大批官员，又先后因重大责任事故或违纪违法事件而“下课”。 2003年7月，国内首个政府行政问责办法――《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台，之后， 重庆、成都、青岛、深圳等地方政府也以制度规定形式先后出台并全面启动了行政问责制。2004年4月，中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》，更是详细列举了九种应该引咎辞职的情形，为问责制度化提供了依据。至此，“问责风暴”开始在中国政坛掀起，问责制作为一个概念开始正式出现在我国的政治与学术活动之中，一些学者甚至欣喜撰文,认为“问责制度可望继党内民主和村民选举后,成为我国政治体制改革的最新看点”。

然而近年来，行政问责却渐渐出现趋向冷寂的情况。按说，随着中央和地方问责办法先后出台，我国在行政问责上更有法可依，理应在经常化、制度化、规范化上迈进一步，但实际情况并不如此，问责制的实施无论广度、力度还是社会影响上都逊色于当初。2005年，死亡171人、伤48人的七台河“11・27”矿难被国务院调查组认定为“重大责任事故”，而有关部门却一直不追究当事人的责任，连经国务院常务会议研究同意追究刑事责任的10多人，两年后竟然还没有得到处理；2006年，重庆某地几名公务员编写短信针砭时弊，因有“隐射当地领导”的嫌疑，遭公安部门刑事拘留，形成轰动全国的“彭水诗案”。以后，在舆论的强烈谴责下，几名当事的公务员虽被无罪释放，直接操纵这一事件的当地主要领导被调换工作岗位，但行政上的进一步问责至今不见进展；2006年，有律师以消费者的身份起诉全国牙防组涉嫌多方面违规，后经查证，所谓的全国牙防组竟然没有一名专职工作人员，根本不具有任证资格，是典型的“忽悠”亿万国人的欺诈行为。后来，牙防组虽被取消，有关责任人受到处理，但作为行政主管部门的国家卫生部在这起事件中该承担什么领导责任，一直听不到它们的任何声音；尤其是2007年，“书记还乡”和“虎照之争”两大事件来龙去脉早已清晰，国人要求责任人和相关部门道歉说明的呼声此起彼伏，可事件的“主角”们稳坐钓鱼船，仍然滋润无比地官照当，牛照吹，谎照撒，不仅无丝毫自我问责的意思，还大讲委屈，似乎都是社会和舆论蛮不讲理。

显然，曾一度风盛全国的行政问责发展至今，确实存在冷热不均的情况，与新形势下社会民众对其寄予的热切期望相比，确实还有较大差距。之所以出现这种情况，与我国行政问责中存在先天不足有直接关系，具体是两大表现：

一、异体问责缺失。行政问责就问责主体这个层面来讲可分两种情况，即同体问责和异体问责。同体问责是同一体制内部对其成员的问责，在现行制度体系中，主要指上下级行政部门之间、执政党对其党员及党员领导干部的问责；异体问责是不同体制之间的问责，也有学者称之为“涉宪主体之间”的问责，包括民主党派对执政党的问责、民主党派对政府的问责、新闻媒体对政党和政府的问责、法院对政党组织和政府的问责等等，其中，公民对政府及官员的问责也在其中，它是公民参与的常见表现形式，也是异体问责的主要途径，甚至可以说，公民参与就是行政问责的度量表，公民在行政问责制中的参与状况，不仅直接决定着问责制的实施状况，而且还体现出一个社会的政治民主状况。

然而，我国现今问责制中，无论地方还是国家，都缺乏异体问责的制度规定。当前，地方已有的各类行政问责办法和规定，依据基本来自国家行政监察法、国家行政处罚法和国家公务员暂行条例，这些法律，都是局限于体制之内，无法也不便把体制内外的呼应统一其中；2004年经中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》是一部党内法规，更是典型的“同体问责”。2006年1月开始施行的《中华人民共和国公务员法》在第二章第十三条中，虽然明确提出公务员有“对机关工作和领导人员提出批评和建议”，以及“提出申诉和控告”的权利，但对体制外人员的批评建议怎么回应却是空白。制度法规中异体问责缺失直接导致公民问责“无法可依”，也使问责对象具有了可回应可不回应的法律依据，因而使公民对社会政治事务、行政事务的直接监督在实际操作中变得困难起来。

二、道义责任模糊。行政机关及其公务人员因其公权地位和公职身份的特殊，在公共管理活动中同时担负着政治、法律、道义三个方面的责任。这其中，政治与法律责任比较明确，责任主体一般不敢懈怠马虎，以往的问责也大都是从这两方面的问题入手。但道义责任相对模糊，实践中得到问责回应的更少。行政上的道义责任是指政府及其公务人员在履行职务时必须承担的道德意义上的责任。道德是什么？道德是人们共同生活及其行为的准则和规范。在道德意义上，国家公务人员一定应对自己的道德负责，一定要对个人不负责任的行为及其产生的道德后果进行反省和悔过，相关部门和领导一定要对其不良后果进行批评、通报和责难，这种批评责难不是追究政治法律责任，而是在道德层面，促其行为准则更高、规范更强。

但是，现有法规对道义责任的界定、追究却相当模糊。现有的《行政检察法》、《行政处罚法》、《公务员法》、《党政领导干部辞职暂行规定》这些具有问责内容的法律法规，都是围绕着“三不违”，即不能违纪、违规、违法这条线索来展开，道义责任基本没有涉及。《党政领导干部辞职暂行规定》在第四章第十五条“应当引咎辞职”的九种情形中，尽管有“其他应当引咎辞职情形的”表述，但“其他”究竟指什么，无任何解释性说明。其实，道义责任在很大程度上就是一种伦理责任，日常工作中，干部工作失职有许多并不是违法违纪，而是在法纪边缘游走的伦理不当，人民群众要求问责的其实更多是这个方面的问题，但由于制度设计上道义责任模糊不清，追究起来因而困难重重。

总之，我国行政问责中由于存在两大先天不足，因为直接导致了问责力度与效果的不尽如意，还是以书记还乡和虎照之争这两个在0七年社会反响强烈的事件为例，一个基层书记参加会议归来，在沿途大搞载歌载舞的欢迎活动，这是明显违反党纪规定的行为，这个活动不论是谁组织，不论书记事前是否知道，不论群众是否自发参加，作为主角和一把手，书记本人都应该勇于承担做领导的道义责任，主动向来自社会不同方面的责问作出积极回应，主动检讨自我以赢得社会的谅解与尊敬。虎照之争现象上反映的是一张照片的真假辩论，深层次上反映的却是政府及国家公务人员的诚信问题，也是典型的道义责任，可时值今日，面对全国千万民众的责问，两大事件的当事者居然一直保持沉默。显然，敢于对社会公然采取这种回避的态度与行为，与我国行政问责中异体问责和道义责任规定缺乏不无关系。

所以，为了认真贯彻落实十七大精神，推动社会发展，促进社会和谐，我们有必要对现行问责制的状况进行一次必要的总结与反思，在此基础上发现问题与不足，通过弥补两大不足，扩大公民的社会参与，使十七大提出的“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”的任务落到实处，以促进社会主义民主政治的发展。同时，通过完善问责体系和问责制度，进一步健全政府职责体系，建设责任型政府和服务型政府，使十七大提出的“加快行政管理体制改革，完善制约和监督机制”的要求落到实处，以促进政府行为更加规范，责任更加明晰，公信力更加提高。具体地说，至少应做好以下几个方面的工作：

1．进一步完善问责的法规体系，改变“三重三轻”现象，确保问责途径畅通。要加快相关立法，填补实行行政问责制可能遇到的法律空白，确保有法可依。在立法的具体要求上，有关法律、法规、条例必须对行政责任的范围、承担主体、责任判断、责任方式、期限、程度等问题进行明确的和具备可操作性的规定，切忌笼统模糊。在问责途径上，既要通过法律法规保证同体问责落到实处，也要通过法律保障使异体问责、道义问责这些“社会问责”、“群众问责”形式不再落空。只有这样，当前存在的重内部问责，轻外部问责；重事故问责，轻日常问责；重政治问责，轻道义问责的状况才有可能从根本上得到改变，问责途径才能够实现畅通。

2．进一步落实问责的工作机制，搞好“四个结合 ”，减少问责成本，提高整体效应。要从行政责任是否落实、怎么监督、谁去追究、效果如何等环节、过程、方式上，明确行政问责的程序与要求。同时，利用已有的各种监督、检查与监察方法，把行政问责制与绩效评估结合起来，与行政监察审计结合起来，与政务公开结合起来，与依法行政结合起来，通过发挥绩效评估的导向作用、监察审计的监督作用、政务公开的约束作用、依法行政的法治作用，使问责与日常工作紧密联系，把问责成本减少到最低，整体效应发挥到更高。

3．加快制定国家行政问责规定，解决法律空白问题，促进行政问责规范进行。要想真正使行政问责落到实处，从根本上讲，必须要有一个专门的法律规定。然而我国目前在这方面尚属空白，现有的《行政检察法》、《行政处罚法》、《公务员法》、《党政领导干部辞职暂行规定》等等，虽说具备一定的问责作用，但毕竟不是专门针对行政问责的法规，只能“参照执行”，这不能不说是一大缺撼。在这方面，目前地方政府已进行了有益探索，走在了国家前面。这几年，继长沙市行政问责制暂行办法出台以后，重庆市出台了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，规定了18种问责情形 ，海南省、吉林省以及宿州市、萧县等地方的问责规定、办法也先后制定出来，相比之下，全国性的法规显得滞后，这与中央倡导的建设责任型政府的要求不太适应。所以，加快出台国家层面的问责规定势在必行，这样做，有利于行政问责更加统一规范，使行政问责更加有章可循。