杨光：宪法与宪政

一

大清帝国迫于内外压力，在垂危濒死之际于1905年提出“仿行宪政”，三年后1908年颁布了以“朝廷总揽统治大权”为原则的《钦定宪法大纲》以“预备立宪”，又三年后1911年爆发武昌起义，朝廷在惊恐万状手足无措之间终于完成了立宪的预备工作，仅用三天的时间就制订并通过了模仿英国君主立宪体制的《宪法重大信条十九条》，三个月后大清皇帝退位。

从1905年起，古老的中国开始有了制宪、行宪的历史，此后中华民国北京政府、中华民国南京政府、中华苏维埃共和国江西瑞京政府、陕甘宁边区政府、中华人民共和国北京政府，加上属于“一个中国”范围内的“中华民国”台北政府，都有立宪、行宪之大举。宪法乃国家根本大法，悠悠万事，惟此为大！真乃前无古人、后有来者，念天地之悠悠、共怆然而涕下！

可是这是一部怎样的中国宪制史？我粗粗总结一下，有以下几个显著的特点：

其一，中国的宪法是特别“高产”的（似乎写一部宪法比写一部好的小说还容易），一百年来已有“约法”、“宪法大纲”、“宪法草案”、“宪法”等名目的根本大法不下二十部，少则几个月多则十余年大约就会有新版本的短命宪法隆重推出。尤其是政局初定或政局不稳时，政府必祭起宪法大旗，可是没等大众弄明白宪法大意，这宪法大概就又得改头换面或者弃之不用。

其二，中国人立宪常常有如演剧、做秀，但多是丑剧、闹剧、滑稽剧（如袁世凯大总统的“袁记约法”、曹锟大总统的“贿选宪法”），独少了些历史正剧。原因在于，中国之所谓立宪的主要精神在“立而不行”，“立”时轰轰烈烈、“行”时无声无息。立宪并非为了要让政府和领袖去受宪法的束缚，原本就是为了给人看的，在内忧外患时让爱挑剔的洋人和精英们看，以民主人权博同情，在江山一统时让民众们看，威服天下、以安民心。所以一般而言，一个政权如日中天时所制之宪法是比较差的、日薄西山时所制之宪法反而是比较好的，盖因如日中天时的态度是我自做秀你爱看不看，而日薄西山时就得为看客多着想一些。但最可叹者，是到了用得着宪法的关头却又常常连演戏做秀也都省了（如国家主席刘少奇手捧宪法接受群众专政就是难忘的一例）。对于已经生效的宪法，当局只择其要者而用之、择其有用者而行之。

其三，宪法的作用在中国经历了一次倒转乾坤式的大转变，当初大清国政府之不情愿立宪是因为他们所比照的对象是欧美宪法，那样的宪法皇帝肯定不喜欢，那样的宪法是公民权利的保障书、是统治权力的“紧箍咒”，皇权的维护者和反对者都认为立宪就意味着民权将独立于皇权并可以约束皇权，简言之，他们认为对专制的朝廷而言，宪法是个坏东西。但几经演变，西方的宪政精神渐渐被中国的政治传统和现实国情所改造，到了号称革命的国民党掌权时代，又引进了苏俄的“以党治国”、“领袖治党”的制度并堂而皇之写进《中华民国训政时期约法》，宪法终于“变害为利”、“为我所用”了，于是宪法倒过来成了统治者权力的保障书和人民权利的“紧箍咒”，此时对政府而言，宪法虽说还算不上是个好东西，也已经绝对不是坏东西了。

如果上述几个特点有些道理的话，我们就可以作出结论：在中国，宪法是常常有的，宪政则还差得远。

二

“宪法”一词不能不让人联想到英国的《权利法案》、欧洲的启蒙运动、美国的《独立宣言》、法国的《人权宣言》，更不能不让人重温分权、共和、法治、人权、平等、自由、民主等作为宪政基石的政治理念。无论是西方的政治思想家，还是马克思主义经典作家，对上述政治理念都是认同的（尽管至今为止，所有这些政治理念仍然歧义丛生、而且相互冲突，并未形成所谓普世性、全球性的标准）。即使是极权主义的政权也不能公开地蔑视这些价值，而只能故意割裂它、曲解它、使之淹没在理论的迷雾和实践的泥潭中，如斯大林就一边对各级官员和知识分子进行残酷的清洗，一边宣扬这是比资产阶级民主高得多的社会主义民主，伊拉克的独夫寡人萨达姆不仅公演了好几出“全民公决”的大戏，而且宣称伊拉克是“多党制”的国家。

列宁曾说：“当法律同现实脱节的时候，宪法是虚假的；当它们是一致的时候，宪法便不是虚假的。”这一论断不仅精辟，而且极有份量，因为如果以宪法为核心的法律体系不能承担起一个民主、法治的宪政构架，宪法的原则和理念不能现实化，其宪法必然是假宪法、其政制必然是伪宪政。

假宪法的要害往往并不在于其不宣告人民主权、不承认基本公民权利，也不在于其不宣告宪法本身的最高法律效力，而在于它不具有真宪法所必须具有的“宪政特质”。假宪法或者根本执行不下去，或者原本就没打算执行。普鲁士的宪法曾经比英国所宣示的人民权利要多得多，但实际上普鲁士人民所拥有的自由权利却远不及英伦三岛的“英王陛下的臣民”。假宪法之所以假，其要害在于它在把作为一个整体的“人民”高高捧起的同时撕裂了“人民”与作为个体的“个人”之间的联系，在于它在主张“权利”保障的同时又赋予了更高程度的对“权力”的保障。假的宪法有三种情形：一是只有原则和纲领，其余便是含糊不清、无从执行的条文；二是原则性的条文与规范性的条文相冲突、关于公民权利的规范与关于国家权力的规范相冲突；三是干脆把已经成为既定事实的专制制度直接搬进宪法，但是它把专制就武断地“定义”为“人民享有一切权力”或者“这就是某某教义某某主义下的民主和自由”。从假宪法之假我们又可以反过头诠释真宪法之真，那就是：真宪法可能有很多不足和缺陷，可以有不高级的民主、有不完善的平等权利，但是它是自己与自己一致的，至少是可以通过可行的方法使自己与自己一致的，不高级的民主和不完善的平权是能够而且必须算数的；真宪法应该是其中的每一项原则和每一个条款都是在逻辑上无矛盾的、有可能现实化的，真宪法还应该本身就包含着使自身现实化的制度和程序。

宪法到宪政的路有多长、应该怎样走，这是一个需要用实践来回答的问题。公允地说，主要的西方大国，包括老牌的资本主义强国英法美和二战后崛起的战败国德日，已经提交了一份基本成功的答卷，而在战后奉行社会主义的诸国和二战后新独立的民族主义国家（不论是仿行欧美还是师法苏俄），都仍然没有找到自己的成功之路。