农村选举与中国渐进改革

为什么我要谈这个问题？我原来研究农村改革，后来1987年通过《村委会组织法试行办法》，民政部1988年组建基层政权政治司。我从1988年底开始负责村民自治，主要是农村选举。这样干了六年多的处长，后来又干了三年多的副司长，都是负责这件事。

到现在为止我有一套想法，一套实践，特别我是从研究人员走进政府机关，用研究的眼光看待自己的行政行为，边学习边工作，一方面有一定实践，另一方面还继续进行理论研究。这就是今天为什么我要谈这个问题。

今天我主要是想讲一个问题。村民选举现在已到了极为关键的时候。我们从报纸上可能看到两种意见，截然不同，一种意见是基层选举还是骗人的；另一种意见是村委会与党支部的矛盾任何解决？这些问题在很多地方都可以看到。即一方面有人说村民委员会选举有不真实的成分，另一方面在这过程中已出现了一些现实的问题。现在已不限于理论和学者的书桌上，而是在实践的层面上开始较量。

十年来发展到这样的水平是什么样的指导思想，什么样的行政艺术使九亿农民已卷入这一场渐进革命中。村委会改革是中国几千年来农村基层政权的一次根本革命，因为千百年来农民解决矛盾的方式都是依据原来传统的家族宗族观念，走后门，到最后揭竿而起，经过村委会选举的洗礼，现在到北京来上访多是为什么不选举，为什么假选举。越来越多的农民开始有了这样的意识，有了这样的经验来解决他们自身的矛盾，这比我们城市做的好。这样一场变动所触及的所有人真切感到民主来了，也有人拼命反抗，这样一种大变动卷进来的人越来越多。

那么在发动这场大变动时，作为立法者是否意识到这一点？1988年甚至更早一点刚开始立这个法的时候，被当时社会认为是保守派的彭真组织了此项立法。当时很多人反对，彭真运用了很娴熟的政治手段促进了这部法的通过。这个法原来叫《村民委员会组织法（试行）》，因为很多人反对实行，认为农民素质不够，而彭真说是这个法律本身还不完善，因为在全国人大上通过这部法律很困难，于是最后达成了一种妥协，让全国人大授权人大常委会可以修订这部法律。于是彭真又开始在180人的常委会上讨论。那时反对意见还是非常大。彭真又用各种方法说服大家，他说我们要长远的来看这部法律，这部法只不过是基层民主的培训班，然后逐步到乡县最后到国家。即使这样，还是有很多人不同意。于是彭真提议在这部法律的后面加一个“试行”。从这个过程中大家可以看出，法的制定过程是不断妥协不断说服大家的过程。而第九条“村民委员会主任、副主任、委员由村民直接选举产生”其实就是关键一句。我当处长时，正是这部法律要实行的时候。我们当时意识到实行这样一场农村基层选举的改革实际是一场带有根本性的农村基层政治的变革，它要改变整个中国政治的运行，我们很可能要用这样一种制度来消灭农民起义，因为农民起义就是因为没有民主。当时我们的使命感也很强，一场农民起义不知会有多少人头落地。在贯彻这个法律时，我们觉得农村面临的一种可能性：如果我们做的好，则可以把农村的政治基础改变。而农村的节奏决定历代王朝的改朝换代。我们有无条件解决。当时农民已在局部领域开始反抗村干部。如果我们通过自己的工作能使中国政治体制改革在基层实行一种软着陆，那我们的历史贡献是很大的。但这个时间是1988年，很快就进入1989年春，当时正在总结辽宁农村实行选举全部放开竞选的经验。我们准备将其推广到各地。但由于1989年北京的游行而不断推迟。

于是问题又来了。有人说这个法是“试行”，那我也可以不实行。另外也有人就直接攻击说，这个法让农民搞自治一定是资产阶级自由化的产物。村委会选举的整个过程说明只有渐进改革才能使各种较为激进的政治改革落到实处。我们当时就意识到不可能通过一纸命令就解决问题。我们渐进发展的态势从那时就建立起来，我们分析中国基层的政治体制改革只能采用波浪式。因为我们缺少三种准备：

第一是理论准备。我们本来准备办培训班，但资料非常有限，虽有很多理论的东西，但用到实践中就觉得缺少落实的环节。我们也找了很多论民主的书，但都很空泛，无法用来教我们的人民教我们的官员怎样选举。

第二是没有干部，没有官员懂选举。一谈到选举就讲人代的选举，但这一套办法搬到村委会选举，农民不接受。因此我们还是没有人懂选举。我们找一些学者，也总是给我们讲很多原则，告诉我们卢梭怎么说了，孟德斯鸠怎么说了，但这都没有用。

第三是经验不足。虽然我们可以从电视上看到美国总统怎么选，但真的在中国真刀真枪的搞就没有人懂了。于是从那个时候起我们就确定未来的发展态势只能是渐进式。我们确定的第一个目标为先让农村有选举，不管是直接或是间接，也不管是真的还是假的。这样就开始了三个阶段的发展，首先是用五年的时间让各地都有选举，只要其接受三年任期的观念就行。用五年时间让农民知道村干部也有任期的概念。后来这个目标实现了。但也有不平衡，发展有快有慢，比如福建农村搞选举出现了票箱掉包的现象，于是1990年省人大就通过了 《村民委员会选举办法》，而别的地方还以试行为借口不积极实行。但到1993年基本上接收了一个三年任期的观念。从1993年到1995年，我们开始提高，即规范选举，这时我们发现光用西方选举理论不行，而要到基层去。于是我们邀请了一些人，包括学者、年轻人等，发现中国农村通过这五年的选举，农民基本上已提供出一套比较系统的办法。主要是以东北人的海选为代表，是农民的真选举。根据地方经验，后来我们出了一本书《中华人民共和国村民委员会选举规程》。1996年中国农村选举进入了规范基础上的再普及阶段，此时选举中矛盾很多，声势也越来越大。到了1998年就取消了“试行”，写入了一套规范的选举办法，关于选举海选的方式已成为常识。但现在还存在很多问题，很多村还瞒着不让选举，很多农民还在艰苦的奋战着，通过十年的时间才达到了这样的水平。这是第一个问题。整个过程说明只有通过渐进的方式才能进展，要不断说服，并且这个说服的过程不是用理论。

我想说的第二个问题是从村委会选举的程序性建设说改革也必须是渐进的。十几年我们建立了非常具体入微的选举程序，否则民主是不稳定的，只是一种政治上的口号，我们后来就发现民主其实是一道非常细小的程序。这套健全的程序集中于在海选上做文章。农民特别注意的是候选人的提名，农民要求候选人的提名采用海选方式，取消原来协商产生候选人的方式，无程序协商其实就是领导人定了谁就是谁。所以必须取消传统的协商制度。可正规选举法是有协商的，但农民又不愿接受。后来终于得以实现，通过预选决定候选人，打掉了过去的协商制度。河北的几个村子闹选举，候选人是党支部决定的，选出来后农民不满意，又上告到北京，但与过去农民要清官反贪官的历史不同，农民这次是要求公正的程序，要自己做主，反对党支部决定候选人，这是农民上告史上的大变化。于是我们意识到程序必须十分具体。首先是提名，不能协商，现在的法律就是这样规定的，实际上就是采用了海选的方式。第二由于很多地方只定一个候选人，那与任命差不多，农民不愿意。所以规定必须实行差额，至少有两个候选人，给农民提供充分的选择余地。第三候选人必须宣布其治村方案，以避免不正之风，家族势力操作，必须让其公开辩论。最重要的是必须建立秘密划票间。一开始我们都没有意识到这个问题，但农民强烈要求这样做，否则受别人监视，成为控制性选举。原来以为这是资产阶级故弄玄虚。还有人说如果强迫大家进划票间这违背了民主，但我发现如果说谁愿意进谁进，则实际上没有人敢进，于是又导致控制性选举。因而农民发明必须秘密划票。之后又有一系列技术问题。发票有一个技术问题，必须离划票间近一些，不能在座位上就拿到选票，否则其实也有人是懒的进划票间的。于是我们又设计了一米线，如何发选票，如何排队，这都是一些很小的细节。除此之外，我们发现还必须规定选票结果当天公布，一隔夜票箱就有问题了。最严重的会有票箱掉包。所以我们研究农村选举都是技术问题，很细小的技术问题。要关心具体的问题，忌讳讨论空洞的口号和原则，民主其实就是一套十分细小的程序，相当具体而实在。

用选举回头来看中国的改革哲学，恰恰也是逐步进行的，最后积出相当大的改革成果。回头再看中国的改革，必须集小变来完成大变，而不是一下子就讨论的十分清楚。这是我的第一个观点。

第二，对整个中国改革，现在实际上也具备了相当好的改革基础。比如法律基础，整个社会开放的基础，人才的基础都有了，我们所做的这件事只做了宪法111条的半条，只是农村，城市这部分还没有做。四川在实验县乡的直接选举，很多地方也在尝试。这都是好的，但关键是不要预设下一定模式，不预设好不去做。

我想谈的第三个观点是中国渐进改革的障碍在哪里？虽然中国基本已走向了渐进改革的道路，但不能否认激进性革命性改革在社会上还占据着相当主导的地位。在我们的传统中追求至善，从孔孟开始就不断授权给一些社会精英，现代发展到谁被封为改革派就拥护他，而保守派就是不行，用绝对的观点看待问题。与此同时，我们不强调程序性的应用性的东西，比如，我们的教育就缺少演讲术――自我表现的艺术，大家都不觉得这是一门课，导致自我修养上的一些问题。另一个危害，由于我们不讲究程序性应用性，导致现代教育下的人才不善于组织这样一种渐进的改革。所以当给你一件事的时候，我们的年轻人现在还多是从理念上去考虑问题，而不知道如何操作实践。很多问题都只是归结于素质太低，而没有组织渐进改革的经验。当我们面临市场经济的大发展，面临着整个国家的转型时期，进入法治国的时候，确实是我们的文化出现了问题，我们需要一种渐进改革的文化来使我们的知识分子更有本领，只有这样才能推进我们国家改革的进程，民主政治建设也会在渐进改革的追求中一个步骤一个程序的最后建立民主政治的大厦。