何包钢：中国协商民主发展最新态势

摘要：近几年来，中国地方的协商民主实践已呈现蔚为壮观的态势，在世界范围内形成了一股中国化潮流，引起了海内外的广泛关注。协商民主实践在中国乡村与城市全面开花，各个地方都积累了丰富鲜活的成果与经验，特别是在组织建构、程序设计、议事协商内容、协商模式等方面有了新的发展。此外，最近的协商民主实践也存在很多亟需解决的矛盾和问题，需要进一步关注基层协商民主未来发展的方向和道路。

【关键词】 协商民主 组织建构 民主实践 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

中国协商民主实验和探索在地方政府如火如荼地展开，其形式日趋多样，数量和规模不断增长。在农村，各地都在推广实施村级重大事项的“四议两公开”制度。2014年中央一号文件指出,深入推进村务公开、政务公开和党务公开，实现村民自治制度化和规范化。全国每年约有170万名村干部进行述职述廉，对23万多名村干部进行经济责任审计，村民评议村干部达到200多万人次。城市基层政府的协商民主实践同样蓬勃发展，大多数城市都围绕着水电气交通价格收费、城市建设规划等项目召开居民听证会，听证会程序与制度也不断完善。乡镇与街道办的协商试验也纷纷涌现，协商民主恳谈会自从温岭率先实施后，在全国范围内得到竞相仿效。公众对地方政府协商民主实践的认知度也逐渐提高，2013年新加坡南洋理工大学组织的全国34个城市的问卷调查表明，城市居民对于政府征求和采纳公众意见的评价都不低，分别达到6.12分和6.04分（0-10分）。

组织建构的进展：各地政府推陈出新，开展协商民主试点与实验

中国的协商民主制度的协调领导机制是在中国共产党的领导下，同党政部门组织建立发展起来的，执政党和政府的重视度和组织协调是协商民主发展的决定性因素。十八大报告提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要求健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。十八届四中全会通过的全面推进依法治国的决定，把协商民主摆在依法治国建设更为重要的位置，随后的中央全面深化改革领导小组第六次会议正式通过了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》 (2015年2月9日)。在中央精神的推动下，地方政府大量建立协商民主组织领导机构，如四川省政协建立“推进协商民主改革发展领导小组”，省政协党组副书记、常务副主席担任组长。基层政府也纷纷建立诸如“协商民主领导小组”（如天津市宝坻区） 、“协商民主试点工作领导小组”（如南京市六合区人民政府横梁街道办事处） 、“协商民主制度创新专项领导小组”（如湖北荆门市） 等协商民主组织领导与协调机构。

组织建构方面，各地政府推陈出新，尝试用新型机构来满足群众与日俱增的诉求。例如厦门市海沧区的协商民主中心，广东顺德的拆迁居委会，以及吉林安阳的群众诉求服务中心等。这些扎根于基层的民主实践机构，大多直接联系到群众本身，关注和解决他们的生活困难，为他们提供诉求窗口。

地方各级协商民主组织领导机构的设定，意味着更多的地方将开展协商民主试点与实验，也标志着协商民主在地方治理行为中越来越向常态化发展。成立地方性的，乃至全国的协商民主领导机构有助于总结地方实践，形成可推广的理论与模式，对中国协商民主的发展也是有利的。

程序设计的进展：与一些公民政治参与形式联合，提高公民协商民主的提议权

除了组织建构上的开拓创新，协商民主在程序设计方面也取得了有意义的进展。首先，某些地方政府尝试将协商民主与一些公民政治参与形式进行程序上的联合。长沙芙蓉区的“信访听证会”是一个例子。听证会严格按照信访条例进行，听证双方讨论热烈、争论有序、程序严谨。如果信访人对本次听证会形成的结论意见基本满意，区委、区政府要求责任单位对听证会结论所做出的决定，在5个工作日内全部落实到位。这种新型的协商模式，将信访与听证结合起来，就典型信访疑难积案进行公开听证，树立了群众通过合法公开途径解决信访问题的标杆，为宣传鼓励信访人参与听证开辟了新的途径，在解决群众困难的同时，缓解了上访压力。

其次，作为协商民主制度的重要内容，听证会制度无疑有助于各级政府决策民主化和科学化。十八届四中全会在推进依法治国决定中强调了健全依法决策机制，把公众参与和专家论证确定为重大行政决策法定程序之一。这一决定将协商民主制度视为政府决策前或决策中必备的法定程序，提高了协商民主制度对政府决策的影响力。在中央精神和方针的推动下，目前，地方政府也在不断试验，为普通市民赋予了更多实质性的决策参与权，例如裁定权、参与式预算中的提案权和表决权等。如今，北京市政府在进行决策之前常常会开展公共听证会来对群众意见进行试水，不仅如此，听证会还能真正左右决策的成败。如果在听证会中有强烈的反对意见，则很有可能取消原定方案。这种民意试水从反面体现了一种隐性的民众决策权。

地方政府在提高公民协商民主的提议权上也做出了尝试与试验。例如村民会议作为乡村协商民主制度的主体，在村民会议的召开制度上，当前的法律规定村民会议由村委会负责召开。然而，村委会由于各种的原因有时不愿召开村民会议。部分地方政府对这一制度进行了改进，改进了村民召开会议的提议权，如吉林省采取了设立村民代表会议主席团或者是推荐会议召集人的制度，即村民代表会议主席团根据村级的规模，一般是由三至五人组成，设主席一人经过村民代表投票选举产生，负责召集和主持村民代表会议，并对村民委员会的工作进行监督。 江西省出台新办法要求村民会议每年至少召开一次，如有1/5以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。

在协商方法上，各地方政府和相关机构也有进展和创新。例如云南省盐津县的参与式预算，在选择与会成员的方法上，采取了随机抽样与村民代表相结合的方式，保证了议事员的广泛性和代表性，使普通村民有途径参与到协商中来，促进了讨论视角的丰富与多样。吉林安图的“民意裁决团”不仅通过自荐和推荐的方式构成议事代表，还首创了电视直播议事过程的协商方法，让参与讨论的每一个人的每一句话都被确凿有效的记录下来、传播出去，为所有关心议事内容的普通村民提供了查询和监督渠道，让群众有地说理、有据可查，最大限度地确保协商过程的透明公开。

最后，当前地方政府的很多协商民主制度存在着走形式，假协商问题。例如部分听证会是在政策已经制定、决定已经做出后才召开，听证会实际上蜕变为通知会，对政府决策几乎没有任何实质性影响。一些听证会由于程序过于简单或不规范，听证过程被部门控制和操纵的现象时有发生，如价格听证中经常出现的听涨现象，以及听证员绝大多数是政府工作人员等问题。听证的形式化和听证程序的随意化是当前阻碍中国听证制度发展的重要障碍。

议事内容的进展：协商民主议题更加广泛化和深入化，在方向上体现了一种由社会民生到政治经济的转变

在议事内容方面，协商民主实践在近几年来也取得了诸多的进步。总体而言，协商民主议题更加广泛化和深入化，在方向上体现了一种由社会民生到政治经济的转变。

以往，协商民主主要讨论的问题对政府的政治经济决策没有实质性的影响，不包含激烈的利益冲突。但发展至今，协商民主所包含的话题已经发生了一定的变化。例如吉林省安图县，村民就土地置换的问题与政府进行了协商谈判。最终这个纠纷在当地的“民意裁决团”得到解决，村民与政府互为辩论双方，由中立的议事代表投票表决最终结果。此类协商民主的议题已经扩展到“土地分配方案”，强度和深度可见一斑。而除此之外，各省市所组织的居民议事会，近些年来也纷纷将讨论议题拓展至“社区建设发展规划”、“财务收支情况”等。总体而言，协商民主的讨论议题，由最初相对软性的话题，向与公民生活息息相关的实质性方向发展，甚至有力量影响到政府政策与财政预算的决定。

中国协商民主成为一种西方自由民主版本的替代模式并不是一个不可企及的空想

现今中国在协商民主实践上已经取得了重要的进展，但是仍不可避免地存在很多不足和问题，需要在实践中修正改进。

第一，协商民主目前已成为主流话语和执政意识形态。“协商民主”的词汇出现在官员讲话、政府决议、政策文件中频率越来越高，然而这并不意味着地方政府充分尊重协商民主的价值原则和观念。实际上，中国基层协商民主实践的工具化特色比较明显，协商民主的价值和底线意识不强。因此，当问题出现或比较棘手时，官方采取协商民主的方法。问题解决后，协商民主就弃而不用。部分地方官员不惜违背协商民主基本原则，要么把协商程度设计过于简单，要么操纵程序、控制听证员和议事参与者人选，使协商过程支持官方满意的结果。协商民主不应该只是政府应急管理的工具，而应该是政府决策的主要机制，真正进入官方决策程序中。尽管协商民主的形态多样，但是议事程度公正、利益代表多元、参与人员平等，信息结果公开等原则应当成为中国地方协商民主实践的基本准则。

第二，进行本土试验时应吸收世界经验。协商民主理论和实践源于20世纪后期西方社会和理论界。自上个世纪90年代以来，协商民主异军突起，在罗尔斯、哈贝马斯等著名政治哲学家的推动下，协商民主逐渐赢得了越来越多的承认，成为当代西方民主理论研究的热点问题。中国当前发展出的很多类型的协商民主形式，如民主恳谈会、公民评议会、城市居民议事会、乡村村民代表会议、听证会等，其实在西方协商民主理论引进之前就已经存在了，然而早期这些制度的运作还不是很完善，此后通过学习协商民主理论和西方经验来规范和改善这些民主形式。尽管中国和西方协商民主嵌入的制度环境和经济社会背景不同，但协商民主已经发展成为世界性的民主价值和民主实践潮流，中国基于本国国情学习借鉴，对推动中国协商民主制度的发展具有重要价值。

第三，重视协商，勇于承担失败。当前中国基层政府既有推定协商民主、解决问题矛盾的需要，又同时特别担心协商失败，意见冲突，议而不决，尤其是官方意见和决策无法通过的情形。在这种担忧下，往往出现协商程序随意化和形式化问题。然而如上所述，协商民主并不只是解决问题的工具，而且还承担着扩大公民参与的政治价值。协商民主立足于协商过程和民主机制，其目的也在于拓展利益表达渠道、推动公民个体、社会组织与政府的对话和交往。协商无法达成共识的现象不仅正常而且正当，协商过程过于一致，结果一味统一，恰恰违背的协商民主的基本理念。协商后的无共识具有积极意义，能够最大程度地表达多元利益诉求。

第四，实现协商民主的常态机制。中国协商民主建设面临最大的困境是制度化机制的薄弱。中国近年来涌现的各种协商民主实践多数停留在尝试、试验、推广阶段，远未达到常态化制度化阶段，不可避免地带有强烈的“个人色彩”。人去政息，新的领导班子上台后，很难保障前任的协商民主形式能够延续下去。制度化的缺失不仅使中国基层协商民主实践容易流产或衰亡，而且不利于协商程序的公平公正与规范化，协商过程被操纵的风险也很大。在中国的压力型行政体制下，实现协商民主制度的常态化不仅需要上级的支持和基层决策者的智慧与魄力，最重要的是得到更高层级的政府的确认，通过立法机关审议成为具有更高效力的法律或行政法规。法律化、政策化是协商民主制度的制度化常态化、重要的第一步。

第五，总结经验和理论，避免无意义的地方模式化。近年来，地方政府各种协商民主试验层出不穷，地方政府乐于本地的试验被外界称之为某地模式。地方政府推动本地协商民主实践模式化的本意是建立品牌，吸引上级政府、其他地区以及社会媒体的注意力，提高地区知名度，甚至借此扩大招商引资，提升官员政绩。然而，在多数地方实践尚未实现规范化、常态化的情况下，谈论模式未免为时尚早。首先，过早的确立模式，模式的创立者就可能倾向于按固有模式办事，不敢轻易改革，怕砸了自己的招牌，结果抑制了当地政府继续推动协商民主模式发展的动力。其次，各地竞相树立模式也阻碍了本地经验的传播与推广，某项协商民主实践被以地名命名为某某模式后，不仅对其他地区的吸引力下降，其他地方政府不会满足学习已经命名的模式，总是倾向于另起炉灶，再建模式，导致了协商民主模式的泛滥。泛滥的模式多基于本地实际，地方政府不注意吸收借鉴其他地区经验，建立起来的模式没有推动协商民主的发展。

因此，当前发展协商民主的主要任务不是建立地方化的模式，而是去地方化，注意吸收总结各地经验，在此基础上推动中国式协商民主理论建设，发现中国协商民主的客观规律，特别要加强总结提炼协商民主制度化、规范化的理论和经验。未来十年，中国协商民主的前景是乐观而值得期待的，协商民主成为一种西方自由民主版本的替代模式并不是一个不可企及的空想――“中国有可能真的超越西方”。

(作者为新加坡南洋理工大学人文社会科学学院公共政策和全球事务系讲座教授、系主任，澳大利亚迪肯大学讲座教授）

【参考文献】

①中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，新华网，2015年02月09日。