乔耀章：从治民到官民互治

一、行政现代化释义

行政现代化是近年来提出并引起争议且尚无共识的问题。它涉及什么是行政, 什么是现代化, 什么是行政现代化, 行政现代化同其他领域现代化的关系, 以及行政现代化与法制的相互关系等等问题。

什么是行政? 自伍德罗・威尔逊创立现代意义上的行政学以来, 对于"行政"概念的界定一直争议未果  。在西方, 关于行政概念的分歧主要有: 其一, "三权说",即从国家机构分工关系上确认行政的内涵, 认为只有政府的行政部门所管辖的事务才是行政。其实这种见解解释不了国家立法、司法机关的行政活动的问题。其二, "二分说",即从政治与行政分离的角度来确立行政的内涵, 认为行政是国家意志的执行。其实这种见解回避了政治的行政性和行政的政治性问题。其三, "功能说",即从管理功能的角度来确立行政的内涵, 认为协调众人努力达到一定目的的一切管理活动都是行政。其实这种见解泛化了行政概念, 撇开了行政活动中的政治因素, 混淆了行政与管理之间的界限。在我国, 也有三种观点: 其一, 行政即国家行政机关的行政活动, 指狭义的政府行政; 其二,行政即国家机关的行政活动, 指广义的政府管理; 其三, 行政即包括政府、国家机关、企事业单位在内的行政管理活动。我认为以上各种见解和观点因各有其不同的场景与论域亦都能成立。如果将国内外学者关于行政概念界定进行比较, 找出共同点, 可依次将行政分为"微观行政"、"中观行政"和"宏观行政"三类。对于微观行政来说, 中观行政和宏观行政是其运作的行政生态,微观行政最终取决于或受制于中观和宏观行政的运作状况。对于中观行政和宏观行政来说, 微观行政对它们有巨大的能动的反作用, 微观行政亦即作为狭义政府行政的好坏直接影响到中观和宏观行政, 从这个意义上说, 微观的政府行政应当居于优先地位。具体说来, 行政, 从字面理解就是行其政事, 推行、执掌政务。政事、政务有是与非之分, 大与小之别。大的政事、政务一般与国家组织相联系, 因此,行政与国家组织活动特别是国家的政府组织活动相联系。对此, 下面的这种界定是可以接受的: 即行政是国家行政机关为实现国家目标和统治阶级利益依法对社会事务、国家事务和自身内部事务进行有效管理的活动。这个界定突出了行政的主体( 行政机关) 、客体( 上述"三务")、依据( 法) 及目的( 目标利益) 、 价值( 有效性) 等内涵。我以为对行政活动的研究, 要始终围绕这样几个问题展开, 即何谓政( 治) , 谁来行, 如何行, 终其果。这四个问题贯穿于行政管理活动过程的始终。其中最为重要和关键的问题是何谓"政"的问题, 行政分析研究的起点是"政",而不是"行",如果这个立于首位的问题不搞清楚, 不解决好, 势必影响到其他几个问题的研究和解决。然而"政"或"政治"的定义林林总总, 其要义莫过于一是"公"或"共",二为"正"。所谓"公"是指行政所推行、执掌的政事、政务具有政治、国家那种超越、凌驾于社会之上的"公共性"特质, 它与社会整体利益的增进、分配、调适及其公共权力活动紧密相关。所谓"正"是指与"公"、"共"即公共性特质内在联系的并能外显的一种"德行"或"德性",正如孔子曰: "政者, 正也。"正是从说文解字意义上说, 所谓行政即"行公"、"行正",行政即行"公正"!可见, 讲政治、讲公正, 讲道德本是"行政"题中应有之义。然则, 与国家相联系的行政都是具体的、历史的、阶级的, 推行、执掌政务的行政人都具有自然的和社会的双重属性, 实际行政过程中往往会出现阶级的偏见和利己主义的私欲而扭曲行政之本义。办法只在于诉诸法律。无论是行"公"、还是行"正",抑或是行"公正",都要靠法与法律来维系。因此, 法又是行政的题中应有之义。法律首先关注的是社会的普遍的公与正。但是, 一定的法律只是将一定的阶级偏见和一定的行政人的私欲控制在一定的社会所能够承受的度以内。稍有历史使命感和责任感的研究者总是不应忘记提醒人们注意: 只要有与国家相联系的法律存在, 任何法、法律都不是也不可能真正成为实体意义上的公正与正义的代名词、同义语, 因为在资源有限的情况下, 法律总是具有既公而又非公的特质。无论是法律的公的特质, 还是法律的非公的特质, 法律都要求行政者必须行正。

行政现代化是现代化总问题中的一个分支系统的问题。现代化可泛指各种不同类别的前现代化社会向现代化社会的变迁, 但一般主要是指从传统的农业社会向现代工业社会的变迁。作为一种世界历史的普遍进程, 各个国家和地区都将或迟或早走上现代化之路,这是共同的趋势。但是, 由于国情不同, 各国现代化道路其特点、经历的途径及形成的模式会各有所不同。现代化最初是西方文明历史逻辑的产物。自18 世纪后半期工业革命以来, 以工业化为推动导致传统农业社会向现代工业社会转变,并使工业主义渗透到政治、经济、思想文化各个领域, 造成世界性的历史转变过程。它也指第二次世界大战后,广大发展中国家在社会政治、经济、文化各个领域进行改革, 学习世界先进,以迅速赶上发达国家并适应世界环境的发展过程。中国的现代化历程始于19 世纪中叶。独特的社会历史背景, 使中国逐步形成一条独具特色的独立、民主、统一、富强、文明的社会主义现代化发展道路。现代化不仅仅是生产方式的转变或工艺技术的进步, 而且更是一个民族国家在其历史变迁过程中文明结构的重新塑造, 是包括经济、政治、文化、社会诸方面在内的全方位的转型, 于是就有经济现代化、政治现代化、文化现代化三个子系统, 由此构成现代化的整体系统。它们各有其自身的发展规律, 既不能相互替代, 又不可分割, 互为条件, 互为推动力。其中, 经济现代化是基础, 在归根结底意义上起决定性作用; 文化现代化是导向, 它对经济现代化和政治现代化起着提升和引导作用; 政治现代化是关键, 它介于经济现代化和文化现代化之中, 起着传输、桥梁、转换和制导作用。我们已把行政界定为政府即微观行政, 自然属于政治上层建筑, 而且是政治上层建筑的重要组成部分。政府行政现代化就构成政治现代化的一个子系统。这样, 现代化、政治现代化和政府行政现代化之间就形成三个层次互涵关系。政治现代化亦可视为政治发展, 其内在要求是政治的民主化, 通过政治制度的更新和完善来实现从传统政治转向现代政治。政治现代化主要是通过政府行政现代化作为载体来实现。行政现代化的一个重要标志就是"行政国家"的出现。行政是现代社会的一把钥匙, 行政在整个国家和社会中的作用日益凸显, 由此把政府行政推到了历史的前台。以致于一个国家政府行政是否实现现代化, 往往决定着这个国家和社会是否发达以及发达的程度 。因此, 行政现代化在一个国家的政治现代化乃至经济现代化和文化、社会现代化过程中至关重要,应当置于适当的优先地位。如果没有行政现代化也就没有政治现代化。

二、行政现代化与法治、法制

行政现代化可以直接理解为政府现代化, 或行政管理现代化, 是相对于狭义的政治现代化、经济现代化、文化现代化而言的。学术界已经将行政现代化问题提上研究的日程。比如, 张梦中先生在《论公共行政( 学) 的起源与范式转变》一文中认为, 近现代意义上的公共行政学经历了六次大的范式转变, 分别是从传统的公共行政到管理科学到公共事务到政策分析到新公共行政再到新公共管理、公共管理  。我以为, 西方公共行政学范式的转变过程,实际上是西方行政现代化客观进程在行政理论上的反映和表现。而且主要是西方行政现代化在制度和具体运作层面上的理论反映和表现, 当然也在一定程度上不自觉地涉及到行政现代化的价值理论问题, 如行政的社会公共性、公平性和正义性等。在国内, 有学者认为, 正确理解"行政管理现代化"概念的关键, 是客观地界定我国"行政管理现代化"的范围, 找出"行政管理"和"现代化"的内在联系, 从国内外行政管理经验和行政发展趋势中, 归纳总结行政管理现代化的基本标志。这个基本标志主要包括法制( 治) 化、制度化、科学化和高效化, 其中, 行政人或政府人、管理者的现代化又是关键  。也有学者认为, 行政管理现代化是广义的概念, 它包容了一般意义上的行政管理或行政运行现代化, 同时包容了指导行政实践的行政理论研究的科学化。行政运行现代化是在行政实践领域中, 在行政运行过程中的行政理念、结构、功能、技术及运作机制向现代高效廉洁政府运行方向的变化, 具体表现为行政管理的民主化、法制化、科学化和高效化。而行政理论研究的现代化是研究行政管理运行及其规律的,在其内容体系, 研究方法上向更科学、更符合中国国情方向的变化, 其具体体现为专业化、科学化、前沿化和现实化。行政运行现代化属于行政现代化的实践层面, 行政研究现代化则属于行政现代化的理论层面。这两个层面的行政现代化是并行不悖、缺一不可的。行政运行现代化是行政研究现代化的实践和经验的基础, 而行政研究现代化则是行政运行现代化的理论提升和思想导引, 应当先行于行政运行的现代化  。虽然学者们对行政现代化问题的关注表述不同, 观点各异, 但有一点是相同或相似的,这就是行政现代化与法制是紧密联系不可分离的。行政现代化内容涉及许多方面, 在行政现代化的所有内容中, 都把法制置于行政现代化的优先地位。无论是行政的前提和依据, 还是行政的程序及其保障等都离不开法制。无法不行政。没有法制的行政是不可想像的。如果没有法制的现代化, 也就没有行政的现代化。因此, 行政现代化必须从法制和法制的现代化着手。

法制是一个庄严的话题, 通常是指法律制度的简称, 属于上层建筑系统。人们可以从法律-制度两个层次理解和把握法制, 即理解的侧重点的不同, 如果侧重于法律, 那么法制就是法律制度或制度化的法律体系; 如果侧重于制度, 那么法制就是法律制度或法律的制度化。理解的侧重点不同, 论域不同, 自然得出的结论就会各异。人们还可以从法制的理论( 价值) 、法制的制度和法制的实践三个层面理解和把握法制, 以免就事论事, 防止片面性。

其中从法制的理论层面看, 主要是对法律的认知和界定。法, 本源于规律, 是规律的同义语。研究法的规律是一门大学问, 叫"法学",它是由理论法学、应用法学、技术法学等众多分支学科构成的法学体系。从汉语词汇的语义看, 无论是"法"还是"律",都含有法则即规律的意思, 将"法"和"律"组成"法律"一词, 原意为法则或规律的复合, 即"规律的规律"。从这个意义上说, "法律"是规律的另一种表达法。法律是规律的同义语, 它与自然相联系, 就是自然法( 不同于西方的"自然法":一种法理念的事物, 一种"理想法"), 反映自然规律; 它与社会相联系, 就是社会法, 反映社会规律。但是, 当我说"律"是"规律的规律",前一个规律同"法";后一个规律同"律",当它被"规律"这个前置词所限定后, 只有当它正确地反映"法"所显示的"规律"之后这个

"律"才具有"规律"的性质。进一步说, 当我说法律是"规律的规律"时,其先决理念是只有当法律尤指纸上的法律, 真正反映社会规律时才具有"规律"的性质, 才是规律的同义语。因此, 法律又不直接或简单等同于规律本身。规律具有客观性, 只有当法律真正反映规律时, 法律才具有规律所具有的客观性。规律又是发展变化的, 社会及其规律是发展变化的, 反映社会及其规律发展变化的法律也是在不断发展变化的。自从文字发明以后, 以文字形态表达( 或作为载体) 的法律, 具有主观意识和主观形式。由于立法者往往都是社会上占统治地位的阶级或社会群体, 他们不能不受其具体的历史的阶级的和认识的局限性影响。所以, 既往的文字形态法律都不能不深深打上占统治地位的阶级或社会群体的主观意志的烙印, 而且社会愈原始这种烙印就愈深,